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La situación de las universidades nacionales: un análisis del presupuesto y los salarios al primer semestre 2018

En las últimas semanas el debate público giró en torno a la situación presupuestaria de las universidades públicas nacionales. Ello obedeció, entre otros factores, a la profundización del conflicto docente que aún no acordó paritarias para el presente año, donde todos los gremios docentes rechazaron por insuficiente la oferta oficial de 15% en varios tramos en un contexto de creciente inflación. Las organizaciones sindicales docentes y no docentes mantuvieron reuniones con el ministerio durante todo el año, tomando el conflicto estado público a partir de las medidas de fuerza como movilizaciones, abrazos o huelgas en virtud de lo infructuoso de las negociaciones mantenidas. Los consejos superiores de las universidades, por su parte, sancionaron resoluciones remarcando lo acuciante de la situación.

Si bien es parte fundamental de la problemática, la misma no se circunscribe al conflicto específico por las paritarias 2018:  el 20 de junio el CIN (Consejo Interuniversitario Nacional) le escribió dos notas al jefe de gabinete de ministros Marcos Peña, solicitando el cumplimiento del acuerdo de recomposición salarial  (en relación a las transferencias correspondientes a la ejecución de la cláusula gatillo y las paritarias 2017), y de los planes de infraestructura y, en particular, con obras licitadas que no han comenzado, presentan retrasos o están detenidas, sin recibir a la fecha solución o respuesta alguna. Además, la inflación en los insumos y servicios de las universidades afecta el funcionamiento de las instituciones, más aún cuando se demora el giro de los recursos de infraestructura y otros gastos obligando a constantes reasignaciones y reactualizaciones presupuestarias. La subejecución o finalización de los programas de becas sociales e investigación y el recorte de diversos programas de apoyo por parte del Ministerio de Educación ponen en riesgo el normal funcionamiento de la actividad académica.

En este trabajo analizaremos la situación de las universidades con relación a los salarios docentes considerando que entre el 85% y el 90% del uso de fondos de las universidades se destina al pago de salarios. El salario de los docentes universitarios acumula una caída desde el 2016 que no logró recuperarse en el 2017 y que, en 2018, dada la inflación acumulada al mes de julio y las proyecciones para lo que queda de año, tendrá una nueva caída.

Por otro lado, se analiza la evolución de las partidas presupuestarias de infraestructura, cuyo recorte afecta particularmente a las nuevas universidades. Estas se encuentran en una situación muy crítica ya que deben hacer frente a la apertura de nuevos cursos en los años superiores y un proceso de ampliación de su matrícula que no pueden congelar.


Las declaraciones oficiales en relación a la política educativa

En los últimos años asistimos a varios giros en la estrategia discursiva de los funcionarios del gobierno, analistas y comunicadores cercanos al espacio oficialista respecto a la educación universitaria. Desde el ámbito educativo, y durante la campaña electoral de 2015 y comienzos de la gestión en 2016, el entonces ministro de Educación Esteban Bullrich remarcaba que "Vamos a invertir lo que haya que invertir para que las universidades estén abiertas y bien"(1). De esta forma se intentaba despejar dudas respecto a los recortes en el financiamiento educativo. El propio Bullrich caracterizaba, en su cuenta oficial de la red Twitter, a la masiva movilización universitaria realizada el 12 de mayo de 2016 como producto de “sectores que utilizan la universidad pública para hacer política y buscan inventar una crisis donde no la hay”. Paralelamente en medios de comunicación como el diario La Nación y el diario Clarín, aparecieron una serie de notas de opinión de reconocidos analistas criticando el ingreso irrestricto a partir de criterios de productividad análogos a los de una empresa privada y, por lo tanto, apuntando a desmontar la educación como un derecho y a su mercantilización. Por ejemplo, Alieto Guadagni expresó en una columna de opinión del 4 de junio de 2018 “al igual que sucede en otros países de la región y del mundo, el ingreso en la universidad ‘no puede ser irrestricto’ (2); y por ello “los estudiantes que abandonan son un ‘costo muy grande para un bajo beneficio’” (3).

El presidente Mauricio Macri y la gobernadora de la Provincia de Buenos Aires María Eugenia Vidal, también realizaron recientemente declaraciones públicas con relación a las Universidades Nacionales. En el caso de Macri, el 31 de octubre de 2015, pocos días antes del ballotage electoral, expresó en una conferencia en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA): “¿qué es esto de universidades por todos lados? Basta de esta locura”, haciendo referencia a la política de impulso a las universidades del conurbano bonaerense. En esa misma línea, Pablo Tonelli, diputado nacional por el Pro, sostuvo que “La educación no se arregla creando universidades por todos lados para que después no haya profesores" (4). Contradictoriamente, como veremos, el discurso oficialista actual apunta justamente a lo contrario: hay demasiados docentes universitarios, y podría triplicarse la matrícula con la misma planta docente (5).

A fines de mayo 2018, María Eugenia Vidal habló en un almuerzo ante empresarios, organizado por el Rotary Club Buenos Aires en el Hotel Sheraton. Allí se preguntó “¿Es de equidad que durante años hayamos poblado la provincia de Buenos Aires de universidades públicas cuando todos sabemos que nadie que nace en la pobreza en la Argentina hoy llega a la universidad?”.  Las declaraciones de la gobernadora Vidal pueden contrastarse con datos oficiales, extraídos del INDEC. En el último decenio, el crecimiento de la matrícula acompañó la democratización del acceso a la educación superior. Esa democratización se tradujo en el crecimiento de la cantidad de estudiantes de primera generación de universitarios en sus familias derivando, entre otras razones, de la denominada “Tercera Oleada”, es decir, de la creación entre 2007 y 2015 de 18 universidades, 8 de ellas en el Gran Buenos Aires (6). Una investigación realizada por la UniPe, Universidad Pedagógica Nacional (7), con la base de microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, muestra que entre 2008 y 2015, el mayor incremento en el acceso a la Universidad se dio entre la población de los quintiles de menores ingresos (1 y 2), tanto en términos absolutos como relativos (Cuadro 1), ratificando la democratización experimentada en el acceso a la educación universitaria en el conurbano bonaerense.


El poder adquisitivo de los salarios docentes

Previo al conflicto de este año, el salario real de los docentes universitarios experimentó entre 2015 y 2017 una caída promedio de 7,5%. Es decir, en promedio por cada $100 que cobraban los docentes universitarios en 2015, recibieron el equivalente a $92,4 en 2017 si se descuentan los efectos de la inflación. Otra forma de entender esto, es pensar que desde enero de 2016 todos los meses los salarios perdieron un 7,5% respecto del salario promedio de 2015. Tomando como referencia la remuneración de un cargo de dedicación simple titular, sin antigüedad que es de $8.351 según la grilla salarial vigente, esto implica una pérdida de $626,4 mensuales, acumulando desde enero de 2016 a diciembre de 2017 $15.033 por dicho cargo.

En 2018, la propuesta del gobierno en la última mesa de negociación fue del 15% de aumento, dividida en tres tramos: 5% que se otorgó en mayo a cuenta de futuros aumentos, 5,8% en agosto y 4,2% en septiembre.  Considerando el escenario de inflación estimado por el Gobierno en los anuncios del día 3 de septiembre, de 42%, el salario real promedio habrá perdido, respecto del promedio de salarios reales de 2017, un 6,8%, mientras que si se considera el poder adquisitivo en diciembre de 2018 en relación a diciembre de 2017 la pérdida alcanzará el 17,3%.

Si realizamos la estimación de pérdida de poder adquisitivo salarial desde inicios de la actual gestión gubernamental, se observa que se consolida una pérdida promedio del salario real entre 13,9%, teniendo en cuenta la estimación inflacionaria del Gobierno (la pérdida comparando diciembre de 2018 en relación a diciembre de 2015 alcanza el 22,4%). Cabe recordar que en 2016 los salarios cerraron con una pérdida de poder adquisitivo promedio de 8,8% y en el 2017 la recuperación apenas alcanzó a 1,3%. Asimismo, en virtud del comportamiento de los precios durante los últimos dos meses (3,1% de inflación en julio y 3,8% en junio), la estrecha relación que tienen con el dólar y el comportamiento reciente del mismo es muy probable que se verifique una inflación anual del 42% e incluso por encima de ello.

El Cuadro 2 muestra la evolución del salario promedio bajo el escenario inflacionario mencionado. Se consideraron tres acuerdos paritarios posibles: el primero es el que corresponde a la propuesta actual, el segundo a un incremento de 20% (5% en mayo más un 15% adicional en agosto) que se podría asimilar a la propuesta de mejorar el poder adquisitivo considerando las restricciones actuales anunciado por el ministro Finocchiario y el  tercero es una propuesta similar a la demanda del 30% de aumento de los gremios docentes (al 5% de mayo se suma 15% en agosto y 10% en diciembre). En los tres escenarios se consolida una pérdida ubicada entre 11,0% y 13,9%, en el periodo 2015 y 2018.

El Cuadro 3 muestra la evolución del salario en diciembre de cada año bajo el escenario inflacionario mencionado y considerando los tres acuerdos paritarios posibles. Esto es importante porque resulta ser el punto de partida de las negociaciones paritarias del año entrante. En los tres escenarios se percibe una pérdida ubicada entre el 10,9% y el 22,4%, en el periodo 2015 y 2018.


El presupuesto y los gastos universitarios durante la gestión política actual

La evolución del gasto de las universidades se encuentra íntimamente relacionada con la evolución de los salarios docentes y no docentes, ya que los mismos representan alrededor del 90% de los gastos del sistema universitario (8). Hasta el presupuesto 2016, el último elaborado por la gestión anterior, no se incluían en el mismo pautas salariales, y luego se complementaban las partidas con los requerimientos que surgieran a partir de las negociaciones paritarias. En 2017 y 2018, el gobierno incluye pautas salariales en el presupuesto del Estado. Esto implica una problemática doble para los centros de altos estudios, ya que la paritaria de docentes universitarios es una de las últimas en cerrar (entre los meses de marzo y abril). En 2016 y 2017 hubo reiteradas medidas de fuerza por parte de los gremios docentes a fin de acordar las paritarias, en 2018 el conflicto se acentúa dado que se promueve desde el gobierno una paritaria que desconoce la pérdida de poder adquisitivo del salario docente.

La negativa del gobierno a complementar las partidas presupuestarias implica una presión para la firma de acuerdos paritarios por debajo de la inflación y como en el año actual, por debajo del promedio del resto de los gremios. Además de este cambio que perjudica el funcionamiento universitario, se suma que las universidades nacionales pierden participación en el presupuesto educativo: mientras que, en el año 2015, la participación del total de las transferencias de Educación destinadas a la Universidad alcanzaba el 69%, el presupuesto 2018 contempla un 62%. En tres años, las universidades nacionales perdieron 7 puntos porcentuales de participación en las transferencias.

Es necesario remarcar que el presupuesto 2018 fue realizado con una inflación estimada del 15,7%, y un dólar promedio de $19,3. En agosto del corriente año el dólar superó los $37. La inflación acumula, entre enero y julio, es de 19,6%, y la inflación para 2018 alcanzaría el 42% según la estimación del propio Gobierno. Además, en virtud de la importante devaluación del peso acontecida durante la última semana de agosto, estas proyecciones serán corregidas al alza.

El desfase entre las estimaciones del presupuesto y la inflación y tipo de cambio reales, explican una parte importante de la crisis del financiamiento universitario. Mientras la inflación carcome el poder adquisitivo de los salarios, la devaluación del peso imposibilita cumplir con la compra de insumos, pago de servicios y materiales para laboratorios de investigación.

Otra variable relevante por considerar, para explicar el gasto universitario es la evolución de la matrícula universitaria y la diversificación de la oferta. Asumiendo un crecimiento vegetativo de la población del 1% anual, resulta lógico que ese es el requerimiento mínimo de incremento en la planta docente universitaria y de infraestructura. En el caso de las universidades nuevas- Universidades del Bicentenario- que hayan emprendido recientemente un proceso de diversificación de la oferta o de apertura de nuevas sedes, deben además hacer frente cuatrimestre a cuatrimestre a la apertura de nuevos cursos lo que incrementa los gastos tanto salariales como no salariales.


El ajuste presupuestario del sistema universitario en números

El siguiente ejercicio nos permite dar cuenta de las presiones de ajuste presupuestario al que se enfrentan las universidades nacionales. Considerando como base la estructura de funcionamiento del año 2017, la oferta salarial actual del 15% y la inflación proyectada por el Gobierno del 42% para el 2018, en los salarios docentes, las universidades deberían contar con $351,90 millones adicionales para hacer frente a sus erogaciones. Si en cambio, se efectivizara el incremento del 20% el requerimiento salarial sería de $1.701,80 millones y con un 35% de $3.051,70 millones.

En el caso de las universidades nuevas, la situación es mucho más delicada, ya que no tienen la posibilidad de funcionar con la misma cantidad de cargos docentes, ya que se deben enfrentar la apertura de nuevos cursos en los años superiores de las carreras nuevas y el consiguiente costo de una estructura de funcionamiento creciente.

Como observamos, en 2018 se presenta un conflicto más marcado, dado la discusión sobre el salario y la falta de respuesta del Gobierno Nacional. Sin embargo, como se muestra en el Cuadro 4, el acuerdo de una paritaria con el 30% de acuerdo no representa una magnitud exagerada en términos de recursos públicos.


La reducción sistemática del presupuesto para infraestructura

Las partidas destinadas a obras de infraestructura y recursos de capital (sean nuevos pabellones y edificios, aulas, laboratorios o nuevo equipamiento) se encuentran diferenciadas en el presupuesto. Estas transferencias han venido sufriendo un recorte no sólo en términos reales, sino incluso en algunos años registraron recortes nominales. En el Cuadro 5 puede observarse que, en el año 2016, las mismas sufrieron un drástico ajuste nominal del 33%. En el año 2017, aunque las partidas crecen sensiblemente, sólo aumentan 47% nominal respecto de 2015, no pudiendo compensar la inflación acumulada. Si analizamos el periodo 2015/2017 las transferencias, en términos reales, sufrieron un recorte de 17%.

Estos recortes comprometen a mediano y largo plazo la calidad educativa ya que no permiten el reacondicionamiento y desarrollo del capital de trabajo. Además, en el caso de las nuevas universidades como las creadas en el Gran Buenos Aires, estos recortes comprometen de manera directa su funcionamiento ya que son universidades que están en una etapa de expansión de su matrícula y de crecimiento de su oferta académica, por lo que resulta imperativo la inversión en nueva infraestructura para dar soporte material a ese crecimiento. En efecto, varios funcionarios han reconocido este ajuste en virtud, supuestamente, de privilegiar la inversión en otros sectores (aunque las instituciones de educación inicial, primaria y media no dependen del Estado Nacional). Asimismo, cabe aclarar que las universidades son creadas por ley nacional, y la falta de financiamiento pone en riesgo la consolidación de las nuevas universidades.


Conclusiones

  • Entre 2007 y 2015 tuvo lugar la “Tercera Oleada”: se crearon 18 universidades, de las cuales 8 fueron en el conurbano bonaerense, atendiendo a la extensión y densidad poblacional del mismo. Actualmente, existe al menos una universidad pública en cada provincia. Esta política expansiva generó un aumento en la matrícula, y una democratización del acceso a la educación superior. En los quintiles de menores ingresos, aumentaron los/as estudiantes de la universidad pública en una proporción mayor que en los quintiles de mayores ingresos. Entre 2008 y 2015 en el quintil 1 aumentó 47% y en el quintil 2, un 95%, mientras que en el quintil 5 aumentó sólo 21%.
  • Esta política de apostar a la creación y masificación de universidades nacionales como estrategia de inserción de sectores vulnerables, de capacitación de fuerza de trabajo para el desarrollo de una industria nacional y un mercado interno dinámico, fue cuestionada por distintos referentes que integran la gestión actual en atención a criterios de eficiencia económica. Sin embargo, recientemente desde el gobierno nacional a través de sus referentes en educación, ha modificado su estrategia discursiva. De cuestionar el crecimiento de las universidades, pasó a afirmar que estaba haciendo grandes esfuerzos aumentando la inversión en Educación, incluso por encima de la inflación. En este sentido, la crisis presupuestaria de las Universidades sería producto de la voracidad de los gremios docentes y las malas administraciones de las distintas casas de estudio.
  • Si se considera el salario real de los salarios docentes universitarios entre 2015 y 2017, este tuvo una caída en promedio de 7,5%. Es decir, por cada $100 que cobraban los docentes universitarios en 2015, hoy cobran $92,50 si se descuenta el efecto de la inflación. Tomando como referencia la remuneración de un cargo de dedicación simple titular, sin antigüedad que es de $8.351 según la grilla salarial vigente, esto implica una pérdida de $626,4 mensuales, acumulando desde enero de 2016 a diciembre de 2017 $15.033 por dicho cargo.
  • En la paritaria docente universitaria de 2018, las primeras propuestas del Gobierno Nacional ofrecen un 15% de aumento salarial, a efectivizarse en varias cuotas, lo cual implica una reducción del salario real promedio en el presente año. Considerando el escenario de inflación estimado por el Gobierno en los anuncios del día 3 de septiembre, de 42%, el salario real promedio habrá perdido, respecto del promedio de salarios reales de 2017, un 6,8%, mientras que si se considera el poder adquisitivo en diciembre de 2018 en relación a diciembre de 2017 la pérdida alcanzará el 17,3%.
  • Si realizamos la estimación de pérdida de poder adquisitivo salarial desde inicios de la actual gestión gubernamental, se observa que se consolida una pérdida promedio del salario real entre 13,9%, teniendo en cuenta la estimación inflacionaria del Gobierno (la pérdida comparando diciembre de 2018 en relación a diciembre de 2015 alcanza el 22,4%). Cabe recordar que en 2016 los salarios cerraron con una pérdida de poder adquisitivo promedio de 8,8% y en el 2017 la recuperación apenas alcanzó a 1,3%. Asimismo, en virtud del comportamiento de los precios durante los últimos dos meses (3,1% de inflación en julio y 3,8% en junio), la estrecha relación que tienen con el dólar y el comportamiento reciente del mismo es muy probable que se verifique una inflación anual del 42% e incluso por encima de ello.
  • La evolución del salario promedio en el escenario previsto de inflación y considerando las tres propuestas salariales (15%, 25% y 30%), en todos los casos se consolida una pérdida ubicada entre 10,9% y 13,9%, en el periodo 2015 y 2018.
  • El salario real a diciembre de cada año también es significativo, ya que resulta la base para las negociaciones futuras. La evolución del salario en diciembre de cada año bajo el escenario mencionado de inflación y considerando los tres acuerdos paritarios posibles muestra que en todos los casos se produce una pérdida ubicada entre 10,9% y 22,4%, en el periodo 2015 y 2018.
  • Los presupuestos de las universidades nacionales son insuficientes para sostener la estructura que tenían al año 2017 si no media un fuerte ajuste salarial o ampliación de las transferencias. La necesidad de ajuste en las 57 universidades nacionales, considerando el escenario de aumento paritario de 15%, alcanza los $351,90 millones, con un incremento de 20% suma unos $1.701,80 millones y con un incremento salarial del 30% alcanza unos $3.051,70 millones. La situación de las nuevas universidades que deben hacer frente a la apertura de nuevos cursos en los años superiores de las carreras y el incremento de la matrícula es aún más compleja, ya que no pueden congelar la estructura de 2017 en términos reales.
  • Los salarios explican entre 85% y 90% del gasto del sistema universitario. Es necesario remarcar que el presupuesto 2018 se realizó considerando una inflación del 15% y un dólar promedio de $19. Las trasferencias necesarias para solucionar el conflicto salarial alcanzan a $3.052,70 millones de pesos para todo el sistema si se otorgara un incremento salarial del 30%, es decir, una magnitud en realidad muy menor, si se consideran los montos que maneja el Estado Nacional.
  • Las partidas presupuestarias destinadas a infraestructura ejecutadas sufrieron un drástico ajuste nominal del 33% en 2016, sin siquiera contemplar inflación. En el año 2017, vuelven a crecer, pero sin compensar la inflación acumulada. En el periodo 2015/2017 las transferencias, con inflación deflactada, sufrieron un recorte de 17%.
  • El recorte se potencia si consideramos las Transferencias de Capital para infraestructura y equipamiento. Estas partidas sufrieron un ajuste promedio de 17% entre 2015 y 2017, lo cual compromete especialmente el funcionamiento de las nuevas universidades que están en una etapa de expansión de su matrícula y de crecimiento de su oferta académica, por lo que resulta imperativo la inversión en nueva infraestructura para dar soporte material a ese crecimiento.

Anexo metodológico

1- Cálculo de los salarios reales

Para el cálculo de los salarios nominales universitarios, se consideró la evolución mensual considerando los cuatro acuerdos paritarios comprendidos en 2014, 2015, 2016, 2017 y la propuesta de 2018.

Paritarias 2015: comprenden el período mayo 2015 a abril de 2016. Se acordó un incremento de 17,4% en mayo y 10% en agosto sobre el salario básico de abril de 2015

Link al acta paritaria:

http://conaduhistorica.org.ar/wpcontent/uploads/2016/04/1433460401_acuerdo_salarial_2015.pdf

Paritaria 2016: comprende el período de mayo de 2016 a mayo de 2017. Se acordó un incremento de 16% en mayo, 7,5% en septiembre, y 7,5% sobre el salario básico de enero de 2016.

http://conaduhistorica.org.ar/wp-content/uploads/2016/07/ACTA-ACUERDO-23-MAYO-2016.pdf

Paritaria 2017: comprende el período de 4% de incremento en marzo de 2017 sobre el salario básico de enero de 2017, 6% en junio sobre el salario básico de marzo, 8% en septiembre sobre el salario básico de junio y 3% en noviembre sobre el salario básico de noviembre. Además, por la cláusula gatillo se agregó 2,77% adicional en el mes de febrero de 2018.

https://www.fadiunc.org.ar/gremiales/paritarias/paritaria-nacional/

Paritaria 2018: Se consideró la propuesta salarial de 5% en mayo de 2018, 4% en agosto y 6% en octubre sobre el salario de marzo de 2017. Alternativamente, se incorporaron dos posibilidades: 20% de incremento con un aumento de 15% retroactivo a agosto que se suma al 5% de mayo y 30% con 25% retroactivo a agosto.

Para el cálculo de la inflación, se consideró el IPC-CABA para el período enero de 2016 a abril de 2017. Y el IPC Oficial de INDEC a partir de mayo de 2016. Para lo que resta del año (agosto a diciembre) se consideró: 4,1% en agosto, 5,4% en septiembre, 3,2% en octubre, 2,5% en noviembre y 2,35% en diciembre, lo que acumula un 42% anual.

2- Estimación del ajuste requerido para 2018

Para la estimación del ajuste requerido en 2018, se consideró el presupuesto por universidad en el año 2017 y se estimaron los requerimientos salariales considerando el acuerdo paritario de 15% propuesto por el gobierno a partir del incremento salarial nominal promedio entre 2017 y 2018 (24%). Otro escenario de paritarias del 30% (con incremento en la masa salarial del 26%) y con un tercero con 20% (incremento en la masa salarial del 28%). Se asumió que el 90% del presupuesto universitario tiene como finalidad el pago de salarios. El resto de los requerimientos, se consideró que se actualizan según la inflación proyectada del 42%. Además, se consideró un incremento del 1% en todos los recursos en virtud del crecimiento vegetativo de la población.

La diferencia entre el total de los recursos requeridos y el total presupuestado es el superávit o déficit proyectado por universidad para sostener el funcionamiento de 2017.


Notas al pie

(1) La Nación. 03/05/2016

(2) La Nación. 05/06/2016. Alieto Guadagni, director del Centro de Estudios de la Educación Argentina (CEA) de la Universidad de Belgrano.

(3) Clarín. 04/06/2018. Alieto Guadagni.

(4) Radio Rock & Pop. 31/10/2015

(5) https://es.scribd.com/document/386913241/Que-Estamos-Diciendo-Sobre-El-Conflicto-Universitario

(6) El Observador. Dossier del Observatorio Educativo de la UniPe. Año 3, N° 6. Agosto de 2016

(7) Íbid.

(8) IEC-CONADU 2018 https://es.scribd.com/document/362502263/Conadu-Informe-sobre-el-presupuesto-para-las-Universidades


Este informe fue elaborado por Eva Sacco, Juan Pablo Costa y Nicolás Salerno. Colaboraron en el mismo Hernán Letcher, Matías Mattalini, Pablo Darío Castro, Marcela Bottinelli y Aritz Recalde.


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Etiquetas: Presupuesto Universidades Educación

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