Comentarios sobre el “Plan Empalme”

Desde el gobierno nacional se lanzó esta semana el Programa de Inserción Laboral que tiene por objetivo “empalmar” los planes sociales existentes con una relación de dependencia o nueva contratación para el beneficiario. Como indica el programa: "la ayuda económica mensual que percibirán los participantes de programas nacionales de empleo y de desarrollo social durante la nueva relación laboral tendrá carácter de subsidio al empleo y podrá ser contabilizada por los empleadores como parte de su remuneración laboral neta mensual" (1). Asimismo, se determinó que "los empleadores interesados en acceder al incentivo económico para la contratación laboral de participantes de programas nacionales de empleo o de desarrollo social" deberán adherir al Programa de Reinserción Laboral creado en el año 2006 y "solicitar la incorporación al mismo de las trabajadoras y los trabajadores que contraten" (2).
 
Esta política no es novedosa para el mercado laboral de nuestro país. La misma había sido implementada desde 2010, durante la gestión anterior al frente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS). Resulta una iniciativa útil, pero de escaso efecto en un escenario donde el mercado de trabajo expulsa trabajadores. El Gobierno pretende modificar el comportamiento del mundo laboral, insistiendo en el diagnóstico del elevado costo del empleo. Pero lo que se observa es que frente a la profunda retracción económica, la demanda de trabajadores no se dinamiza. Para ello, resulta relevante revisar las potencialidades y limitaciones que esta medida conlleva en términos de generación de empleo.
 
En este marco, se efectúa un análisis tomando la base de datos del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, desde 2011 en adelante y relacionando su evolución con la creación de empleo neto en el sector privado argentino.

Los datos

En el Cuadro N° 1 es posible constatar que, entre 2011 y 2015, la creación de puestos de trabajo en el sector privado (considerando el SIPA, que recopila el total de declaraciones al sistema de AFIP por parte de los empleadores) tuvo como correlato una caída en el total de beneficiarios del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo implementado desde el Ministerio de Trabajo de Nación. Los nuevos puestos registrados ascendieron a 243.308, mientras que cayeron los beneficiarios del Programa Jóvenes en 8.337 personas, entre 2011 y 2015. En este período la variación del empleo privado registrado tuvo siempre guarismos positivos y un promedio de 1,73% anual acumulativo. Lo que resulta aún más relevante es observar la cantidad de trabajadores que efectivamente se desvincularon del Programa por la obtención de empleo registrado: si se observa la tasa de desvinculación, los guarismos se ubican entre el 4,8% y el 5,7% de los beneficiarios por año.
 
El cambio de dinámica tiene lugar en 2016: no sólo disminuye la cantidad de trabajadores registrados en 44.818 personas (la variación del empleo muestra un resultado negativo, de -0,72% interanual), sino que también cae la cantidad de beneficiarios del programa, en un total de 5.981 casos. Adicionalmente se reduce también la tasa de desvinculación del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo al empleo registrado en 2016, a sólo 3,34%.

Como vemos en el Grafico N° 1, el crecimiento del empleo permite la incorporación de beneficiarios del Programa en el empleo registrado, aunque perdiendo dinamismo año tras año hasta llegar a 2015. Finalmente, en 2016, se observa que la sensible caída del empleo va acompañada por una pronunciada caída en la cantidad de beneficiarios que se incorporan al mercado de trabajo formal.


Comentarios

  • En función de los datos expuestos, se evidencia que sólo la creación genuina de puestos de trabajo (y particularmente en el sector privado) es el mecanismo elemental para lograr la reducción de personas cubiertas por programas sociales.
  • Ello es posible de sostener atendiendo a la propia dinámica del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, que mantiene una tendencia decreciente en el período 2011-2015 que coincide con la generación de empleo genuino. En efecto, difícilmente sea posible lograr un traspaso al empleo registrado en etapas de estancamiento económico y ausencia de generación de empleo, como ocurre en 2016 donde el sector privado destruyó más de 40 mil empleos registrados.
  • Ante la depresión de la demanda agregada y la inexistencia de voluntad de contratación de nuevas plantillas (fundamentalmente esa resistencia es ostensible entre grandes empresas, que despidieron a cerca del 90% de los trabajadores en 2016) este tipo de iniciativas que apuntan a “empalmar” la ayuda del estado con el salario pagado por las empresas, sólo terminan oficiando de transferencia monetaria o subsidio empresarial indiscriminado.
  • El punto anterior referido al beneficio indiscriminado es también relevante como característica de la actual iniciativa gubernamental. En contraste, el programa REPRO, que se constituyó en los años previos –a partir del 2009-, en el subsidio del Estado a los empresarios por excelencia en materia de generación de empleo, incluía en su implementación un análisis de la situación de la compañía y sendas proyecciones sobre su futuro económico –desde el punto de vista micro y atendiendo al desempeño en su ramo de actividad-. Es decir, los REPRO subsidiaban una parte del salario de cada trabajador considerando la situación de la empresa y, por ende, dejando afuera a aquellas cuya holgura económica (principalmente grandes firmas) justificaba la exclusión del beneficio.
  • En el Plan Empalme la combinación de planes sociales con empleo registrado de manera indiscriminada es, llanamente, reducción de costo laboral. Cabe añadir en este punto que, si bien se establece en el decreto que las nuevas relaciones laborales incorporadas deben adicionarse a la nómina total de trabajadores de la empresa al 31 de diciembre de 2016, este tipo de constataciones requieren de fiscalización y presencia estatal, características que han experimentado un sustancial debilitamiento a partir de la asunción al poder ejecutivo del frente Cambiemos.

Notas al pie

(1) Consultar: http://www.ambito.com/881463-oficializan-plan-empalme-para-beneficiarios-de-programas-sociales; https://www.cronista.com/economiapolitica/Macri-Ha-sido-una-transicion-dura-pero-hoy-estamos-creciendo-20170503-0058.html
(2) En este aspecto -amén de la existencia de fiscalización ulterior para garantizar el efectivo cumplimiento- en la letra del programa se detalla que "Los empleadores gozarán de este beneficio si se trata de una nueva relación laboral, o de la regularización de una preexistente, respecto de la nómina total de trabajadores declarada al día 31 de diciembre de 2016”.


Autores del informe

Hernán Letchr y Julia Strada.


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Diálogo y consenso: el lado B del modelo

Desde principios de marzo de 2017 a la fecha, la conflictividad a nivel nacional y particularmente en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires ha ido incrementándose con diferentes metodologías de protesta, primando aquellas con participación en la vía pública, como los paros con movilización, las concentraciones en las puertas de instituciones/organismos, los cortes de ruta y calles y las ollas populares.

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Revisionismo financiero: un análisis sobre las expectativas de los agentes financieros

Uno de los grandes pilares conceptuales de la campaña de Cambiemos fue el tan mentado retorno de la “confianza”, que entre otros aspectos permitiría reinsertar a Argentina en el mundo y recibir de esta forma, una consistente “lluvia de inversiones”. Finalmente, la llegada de inversiones significó sólo una sutil “garúa”, estrechamente relacionado con el negocio financiero garantizado por las altas tasas y el endeudamiento externo.

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Errores y omisiones: la medición de desocupación del Indec bajo sospecha

El jueves 16 de marzo se conoció la tasa de desocupación estimada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos –INDEC-, del orden del 7,6% para el cuarto trimestre de 2016, abarcando 31 aglomerados urbanos. Las estimaciones previas habían arrojado guarismos de 9,30% y 8,50% para el segundo y tercer trimestre de 2016, respectivamente. En este sentido, los últimos datos publicados han contribuido a validar un discurso oficial asociado a la “reactivación” económica.

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“Responsables": análisis sobre la relación entre inversión y conflictos

Mauricio Macri mencionó recientemente que la conflictividad del país influye en la llegada de inversiones. Esta resulta la enésima razón sostenida por Cambiemos en relación a las razones que explicarían la escasa llegada de inversiones en nuestro país. En la misma línea ya se había expresado Eduardo Eurnekian, quien expresó que "el dinero no va a venir porque todos los días hay un despelote". 

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"Gauchada", versión 2016

En la inauguración de la exposición rural 2016 el presidente Mauricio Macri sostuvo que "desde hace siete meses trabajamos en el Gobierno para que el campo sienta que se le ha sacado la pata de encima y ahora se le está tendiendo la mano". No sólo se trató de un discurso presidencial que retomó una tradición de subordinación política al poder económico agroexportador abandonada hace 15 años sino que además consistió en un acto simbólico de reconocimiento del poder de la oligarquía pampeana: "El campo es mucho más que lo que puede producir, es más que los impuestos que puede pagar, es nuestra historia y emblema".

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¿Razón o método? La conflictividad de 2017

El objetivo del Observatorio de Conflictividad Socio-Laboral del Centro de Economía Política Argentina (CEPA) consiste en realizar un seguimiento de la cantidad y características de los conflictos laborales y no laborales (sociales) que tienen lugar en el territorio nacional, en virtud de constatar las tendencias que se manifiestan a este respecto, dentro del marco de las transformaciones socio-económicas en la actual coyuntura, y de las diferentes estrategias de acción que llevan a cabo las organizaciones sindicales, políticas y sociales que participan de las intervenciones.

En este quinto informe se presenta un relevamiento de la conflictividad social y laboral sólo en la Región CABA, para enero, febrero y 23 días de marzo de 2017, atendiendo a la cuantificación y clasificación de los conflictos existentes en ese período.

El criterio establecido para el estudio más específico de los conflictos, representados en las acciones de protesta de los actores sociales intervinientes, es su delimitación en dos universos diferenciados aunque en una permanente interacción entre sí y con puntos  de encuentro. Los conflictos definidos como “laborales” responden exclusivamente al ámbito del mercado de trabajo llamado “formal”. Los conflictos que denominamos “sociales” responden al resto del abanico de los ámbitos donde se desarrolla la vida política y social.


I. Introducción: el escenario político

En diciembre último el presidente Mauricio Macri expresaba en radio Mitre que "La gente tiene razón. En la Capital Federal, que es el epicentro de los piquetes, le he dicho (a Rodríguez Larreta) que los ciudadanos en 2017 esperan un comportamiento distinto del Gobierno de la Ciudad, esperan un límite distinto".

De allí en más, en Gobierno ha intentado instalar en la agenda pública la necesidad de combatir los reclamos que producen cortes de calles y afectan la circulación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, llegando incluso el actual jefe de Gobierno a asumir "su" responsabilidad en terminar con los cortes.

Lo llamativo de la instalación de la problemática reside en que en ningún momento plantea reflexionar sobre las razones de la conflictividad sino que se sustenta en trabajar exclusivamente sobre los métodos utilizados en la protesta. Tal como se percibe en las menciones anteriores, el eje de la solución en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires no reside en resolver algunos de los problemas que originan el reclamo sino en encontrar el mecanismo para que el reclamo sencillamente no llegue a las calles de la ciudad.

Posiblemente la razón de esta actitud se afirme en la convicción del partido gobernante de que tales reclamos constituyen un “efecto colateral” de sus propias políticas. De hecho, el columnista de La Nación Carlos Pagni a raíz de la discusión sobre la Ley de Responsabilidad Fiscal, diagramó esta hipótesis al mencionar recientemente que “si la protesta en la calle es porque se está discutiendo la educación, se está discutiendo la racionalidad del gasto, se está discutiendo la racionalidad económica, y yo, si soy inversor, no voy a ser tan ingenuo de creer que se va a discutir eso y no va a haber protestas en la calle”.


II. Resultados del relevamiento de conflictos laborales en enero y febrero de 2017

En la región de CABA, durante el primer bimestre de 2017 se registraron un total de 74 conflictos, 39 durante el mes de enero, 35 durante el mes de febrero, es decir más de un conflicto por día. A ello, es necesario sumar los 44 casos suscitados en 23 días de marzo, que duplican la tasa de conflictividad: casi dos conflictos por día.

Las protestas en relación al mundo del trabajo siguen representando, al inicio de 2017, un mayor peso dentro del universo de conflictos, alcanzando el 70% de los conflictos. Se observa que los niveles de conflictividad laboral van in crescendo en relación a los últimos meses de 2016, y en relación a los conflictos sociales, que alcanzan durante el período analizado casi un 30%.

Esta mayor concentración de las protestas laborales es clara consecuencia de la política de destrucción del empleo y la caída del poder adquisitivo de los trabajadores que se produjo durante el 2016 y que fue profundizada en los últimos meses de ese mismo año tanto en la CABA como en el resto del país. Tanto los despidos en el sector privado, la ausencia de respuesta por parte del gobierno ante los reclamos salariales, y el techo impuesto a las paritarias, han provocado la multiplicación de los hechos de conflictividad laboral.

Asimismo, se observa que se reparten casi por partes iguales la cantidad de protestas por ámbito privado y público (52% y 48% respectivamente). Se acumularon al 23 de marzo de 2017 50 casos de conflictos del sector público y 54 casos de conflicto del sector privado.


III. Lo que discute el Gobierno: metodología de la protesta

Las protestas durante enero, febrero y marzo dieron un salto cualitativo en cuanto a la concentración de los motivos y a los actores sociales protagonistas. Se evidencia, que la organización de los diferentes sectores gremiales comenzó a afrontar estos conflictos con una mayor concentración de fuerzas. Algo similar ocurrió con las organizaciones sociales que ya durante el 2016 venían dando muestras de este proceso.

Las principales estrategias de los actores sociales en el período mencionado ha sido la “movilización y concentración” (33,9%), “los cortes de calle/ruta” (21,1%), el “estado de alerta y movilización permanente” (14,4%), y el “paro con movilización” (10,2%). Con menos relevancia, se produjeron “paros sin movilización” (5,9%), “toma de espacios” sean públicos o privados (4,2%) y ollas populares (1,7%), ésta última con fuerte peso durante el año pasado.

Si sumamos todos los métodos que afectan la circulación en la vía pública, representan más del 71% de los casos de conflictos, es decir, desde el inicio de 2017 hubo 84 conflictos en la calle en el ámbito de la CABA. Esto es, en efecto, el eje de las preocupaciones del gobierno encabezado por Cambiemos, tanto en la Ciudad de Buenos Aires como a nivel nacional.


IV. Lo que no discute el Gobierno: las causas de los conflictos

Los motivos de los conflictos están íntimamente ligados a las políticas económicas implementadas por el gobierno nacional. En CABA durante los meses de enero, febrero y 23 días de marzo de 2017 se registran 118 conflictos de los cuales 84 fueron afectaron la circulación de la vía pública. Del total de estos últimos, 27,3% estuvieron relacionados con reclamos por despidos, 16,9% relacionados con readecuación salarial e incumplimiento de acuerdos, 6,5% se vincularos con conflictos por condiciones de trabajo y casi 4% con atrasos en los pagos. A todo esto, afín al mundo laboral, se deben adicionar 7,8% de conflictos relacionados directamente con el cuestionamiento a las políticas de ajuste implementadas por Cambiemos y 13% que se corresponden con reclamos por el aumento de las tarifas de servicios públicos.

Se observa que, sobre el total de conflictos, los laborales no han cesado durante la temporada vacacional sino que se sostienen en el centro de la escena, representados en los despidos sistemáticos acaecidos dentro del sector privado, y en el sector público, a la sostenida negativa del gobierno en cuanto a la reapertura de paritarias docentes y vigencia de la paritaria nacional.

Casos laborales. La comunidad docente de todos los niveles, nucleados en CTERA, UTE, ADEMYS, CONADU, UDA, junto a Científicos Autoconvocados y ATE, se manifestó los primeros días del mes de febrero dando continuidad a la lucha el día 18 del mismo mes y sosteniéndola durante el mes de marzo. En cuanto al ámbito privado, los trabajadores de AGR-Clarín  llevaron adelante su plan de lucha durante ambos meses en reclamo por el cierre de la planta gráfica y el despido de 400 trabajadores, contando con el apoyo de sindicatos y organizaciones sociales. En el sector de la salud, se destaca el caso de Roux Ocefa (empresa que se presentó la quiebra en 2016) por reclamo salariales e incumplimiento de acuerdos, y dentro sector financiero, la Asociación Bancaria en asamblea permanente programando un paro de 48hs ante la falta de acuerdo en las paritarias. Durante el conflicto de la empresa Banghó por los 283 despidos registrados en el mes de febrero, la Unión Obrera Metalúrgica (UOM) se movilizó junto a los trabajadores hacia el Ministerio de Trabajo, sumando a la protesta la apertura de las importaciones que está provocando mes a mes el ajuste y/o cierre de empresas en el sector Pyme. Los conflictos dentro de la salud pública también se destacaron durante febrero de 2017. En el marco de las protestas que realizaron los trabajadores de la Salud en la CABA, ATE convocó a un paro por 24hs reclamando apertura de paritarias, recomposición salarial y condiciones dignas de trabajo.

Casos sociales. En relación a las protestas en el marco de los DDHH, es para resaltar el conflicto generado por la propuesta de baja a la edad de punibilidad reunió a diferentes colectivos sociales que se manifestaron frente al Ministerio de Justicia. Se destaca también la organización de las mujeres en lo que se denominó “Tetazo” en contra de hechos de discriminación y penalización sufridos por mujeres en la vía púbica. Asimismo, continuaron los Ruidazos y Cacerolazos organizados por los vecinos, acompañados por la organización multisectorial. Finalmente, el brutal desalojo de los manteros del barrio de Once los primeros días de enero, representó otro conflicto de importancia.


V. Conclusiones

  • En la región de CABA, durante el primer bimestre de 2017 se registraron un total de 74 conflictos: 39 durante el mes de enero, 35 durante el mes de febrero, es decir, más de un conflicto por día. Se adicionan los 44 casos suscitados en 23 días de marzo, que duplican la tasa de conflictividad: casi dos conflictos por día.
  • En virtud de precisar el análisis de esta creciente conflictividad, que asciende a 118 conflictos entre el 1 de enero y el 23 de marzo, resulta clave indicar que el 70% de estos conflictos se corresponde con el ámbito laboral y el 30% con los conflictos sociales.
  • Las principales estrategias de los actores sociales en el período mencionado ha sido la “movilización y concentración” (33,9%), “los cortes de calle/ruta” (21,1%), el “estado de alerta y movilización permanente” (14,4%), y el “paro con movilización” (10,2%). Con menos relevancia, se produjeron “paros sin movilización” (5,9%), “toma de espacios” sean públicos o privados (4,2%) y ollas populares (1,7%), ésta última con fuerte peso durante el año pasado.
  • Entonces, si se suman los métodos que afectan la circulación en la vía pública, representan más del 71% de los casos de conflictos, por lo que se explica la creciente preocupación del gobierno nacional y de la ciudad de Buenos Aires para regular esta forma de protesta.
  • Ahora bien, al analizar las causas de la conflictividad, se observa que han sido las propias políticas de Cambiemos las que han generado problemáticas laborales y sociales. En CABA durante los meses de enero, febrero y 23 días de marzo de 2017 se registran 118 conflictos de los cuales 84 fueron afectaron la circulación de la vía pública. Del total de estos últimos, 27,3% estuvieron relacionados con reclamos por despidos, 16,9% relacionados con readecuación salarial e incumplimiento de acuerdos, 6,5% se vincularos con conflictos por condiciones de trabajo y casi 4% con atrasos en los pagos. A todo esto, afín al mundo laboral, se deben adicionar 7,8% de conflictos relacionados directamente con el cuestionamiento a las políticas de ajuste implementadas por Cambiemos y 13% que se corresponden con reclamos por el aumento de las tarifas de servicios públicos.
  • El análisis en torno a las causas de la conflictividad resulta central para evitar la focalización del debate en torno a la metodología de la protesta, que impide revisar razones profundas, actores, y fisonomía de la misma. En este sentido, resulta imprescindible destacar que el eje de la solución planteada por el Gobierno Nacional y local, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, no reside en resolver algunos de los problemas que originan el reclamo sino en encontrar el mecanismo para que tales demandas sencillamente no lleguen a las calles de la Ciudad.

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Medición de la pobreza en Argentina: ¿estratagema de ocultamiento o simple deterioro institucional?

1. Introducción

Con la presentación de los nuevos datos de la incidencia de la indigencia y pobreza en Argentina por parte del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) quedó en evidencia la decisión de no empalmar los índices de indigencia y pobreza con la información anterior y, al mismo tiempo, de omitir deliberadamente el cálculo de los niveles de indigencia y pobreza a fines de 2015; impidiendo determinar con precisión el impacto de las políticas económicas implementadas a partir del inicio de la gestión de Cambiemos en diciembre de 2015, y de este modo ocultando el “salto” en el nivel de pobreza en el primer semestre.

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Los efectos de la subejecución en el derecho a la salud

El siguiente informe analiza la ejecución presupuestaria en salud a nivel nacional y en la provincia de Buenos Aires. Además, a través de una encuesta realizada en Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS) de siete municipios de la provincia, se muestran las repercusiones de la subejecución presupuestaria en el Primer Nivel de Atención (PNA).

En la gestión, de manera general, el dinero aparece como un recurso vinculado al financiamiento. Se suele tomar este recurso como un indicador de la expansión o retracción de un área o sector específico. Por ejemplo, un aumento en el presupuesto del Ministerio de Salud normalmente es visto como un indicador positivo, ya que indicaría una supuesta expansión que redundaría en una mejora de los aspectos vinculados al cuidado de la salud de la población.

Sin embargo esta relación no se materializa en la realidad de manera lineal. Muchas veces el incremento del presupuesto puede esconder una pérdida real de recursos. El motivo central tiene que ver con los aumentos de los precios, ya sea por la variación en el tipo de cambio a partir de las devaluaciones de la moneda y por la vía de los incrementos de precio por motivos endógenos.

Un ejemplo actual y muy claro sobre esta cuestión es el presupuesto, presentado por el gobierno nacional y aprobado por el Congreso, que en materia de salud recibió un aumento de 4,9% para el año 2017 comparado al año 2016 (2016: $44.121,6 millones de pesos – 2017: $46.267,7 millones de pesos).

Este incremento presupuestario es 3,5 veces menor que la meta de inflación estipulada por el Banco Central, que prevé un 17% de incremento en el índice de precios durante el 2017 y 4,5 veces menor que la proyección de incremento de gastos del mismo Presupuesto 2017, estimada en 22%. Es importante destacar que dicha cifra -17%- ha sido rechazada por todas las consultoras privadas al esperar una pauta inflacionaria de, por lo menos, diez puntos porcentuales más. Con lo cual, el incremento presupuestario es mucho menor que esos 3,5 puntos respecto a la inflación real. Asimismo, el aumento de los recursos destinados a la salud en relación al aumento del total de gastos implica en la práctica, una sensible reducción de los fondos de salud en términos relativos, pasando de representar 2,28% del total de gastos en 2016 a sólo 1,96% en el presente ejercicio.

Al mismo tiempo, dicho presupuesto no contempla la devaluación realizada a comienzos de la gestión del actual gobierno nacional. Entre el 30% y el 50% del gasto total del Ministerio de Salud está vinculado a insumos médicos que son importados en su totalidad o tienen insumos importados, por lo que en su totalidad o en parte se cotizan a valor dólar.

La devaluación, en el largo plazo –diciembre 2015 a marzo 2017-, fue del 65% aproximada- mente. A lo largo del 2016, el impacto en los medicamentos vino por esta doble vía: por un lado, el impacto directo de la devaluación que aumentó los costos de importación y por el otro, los impactos internos en precios de la misma, provocando un aumento en el nivel general de precios superior al 40%.

La elaboración presupuestaria busca cumplir con la función de requisición de fondos financieros para que se puedan llevar adelante los programas, proyectos y servicios de una institución o un área.

De manera general, el presupuesto aprobado es una autorización de gasto y funciona como una norma que debe ser seguida por los responsables de conducir el desarrollo de las actividades institucionales.

El presupuesto público, sea nacional o provincial, aprobado por el Congreso, tiene un carácter político-ideológico muy importante. Es el reflejo del proceso de puja política que se da entre los distintos grupos de poder con sus diferentes visiones y concepciones sobre la construcción de la sociedad. En él están presentes algunas ideas sobre los derechos sociales, la división de la riqueza, el acceso a bienes y servicios, las áreas priorizadas, etc.

La ejecución presupuestaria (el gasto efectiva- mente realizado por una institución) funciona como un instrumento diagnóstico de la gestión. El acompañamiento de esta ejecución también es un mecanismo de control de la estimación presupuestaria, sirviendo, muchas veces, como base para la preparación del presupuesto del año siguiente.

En este sentido, cuando el presupuesto no alcanza (debido a una mala programación o estimación de gastos, imprevistos no considerados, etc.) se suele tener en cuenta la posibilidad de incrementarlo para el siguiente período. Pero cuando hay una subejecución, lo que suele suceder es una disminución presupuestaria para el período que sigue.

La subejecución puede ser producto de una sobrestimación de los gastos necesarios para llevar adelante los programas, de la consideración de eventos azarosos que no ocurrieron, de la falta de capacidad de gestión, o de una decisión deliberada: gastar menos.

Otra cuestión compleja que puede incidir en el financiamiento en salud es la eficiencia. La misma sería dada por la relación n° de actividades / costo total, y es concebida como la capacidad de conseguir determinado resulta- do utilizando la menor cantidad de recursos posibles, con el objetivo de bajar el costo sin la pérdida o disminución del efecto buscado.

De esta manera, el aumento en la eficiencia de las acciones producidas podría ser una justificación positiva para la subejecución presupuestaria.

No obstante, como se mencionó anteriormente, ninguno de los argumentos utilizados para justificar una subejecución presupuestaria en salud es válido sin un correlato empírico de lo que pasa con los programas y servicios sanitarios, es decir, de su impacto en la situación de salud de la población.


La ejecución presupuestaria en el año 2016

La ejecución presupuestaria total del Ministerio de Salud de la Nación durante el año 2016 fue, según datos del Ministerio de Hacienda de la Nación del 95,27% (1).

Sobre esto hay que tener en cuenta que el presupuesto 2016, aprobado durante el año 2015, fue realizado bajo una estimación inflacionaria de aproximadamente 20%, y que los datos presentados por el INDEC indicaron que la inflación del año 2016 fue de 36%.

Tal como se mencionó al inicio, el presupuesto destinado a Salud redujo su participación en el total de gastos corrientes y de capital.

Resulta útil mencionar que si bien el presupuesto 2016 estimaba en 2,28% el total de recursos destinados a salud sobre el total de gastos, en la práctica, por la modificación de partidas presupuestarias, el presupuesto se redujo de un devengado de 1,68% (en 2015) a 1,36% (en 2016).

En el desglose de la ejecución presupuestaria en salud, llaman la atención de manera muy significativa algunos rubros con una subejecución de más del 80%. Es el caso del Instituto Nacional de Medicina Tropical, responsable de la investigación, generación de conocimiento y realización de capacitaciones sobre la prevención y control de enfermedades como, por ejemplo, el dengue y el mal de Chagas, con una ejecución de solamente el 8,35%.

Hay que destacar también la importante subejecución, de entre el 20% y el 60% en áreas estratégicas y de extremada importancia sanitaria:

Durante el 2016 la Dirección de SIDA y ETS, que tiene como uno de sus objetivos fundamentales disminuir la incidencia de la infección de VIH/SIDA, de las infecciones de transmisión sexual y de las hepatitis virales en Argentina, tuvo una ejecución presupuestaria del 78,61%.

El Programa de Salud Sexual y Procreación Responsable creado por la ley Nº 25.673 del año 2002, y que busca promover la salud sexual y reproductiva de la población, desde una perspectiva de género y como un derecho fundamental de las personas, tuvo un 78,94% de ejecución presupuestaria durante el período analizado.

El Programa Nacional de Salud Escolar, que tiene como propósito promover el derecho a la salud de los niños, niñas y adolescentes con el objetivo de propiciar la accesibilidad al sistema de salud, ejecutó apenas el 37,54% del presupuesto asignado en el 2016.


En la provincia de Buenos Aires la situación parecería más preocupante todavía

Los datos provistos por la administración de la provincia sobre la ejecución presupuestaria del Ministerio de Salud provincial, hasta el 30 de septiembre de 2016, indican una ejecución de apenas el 67,36% del pre- supuesto asignado para el año en cuestión.

Aun teniendo en cuenta que la información presentada por la provincia no contempla el último trimestre del año, la ejecución es bajísima llegando a niveles irrisorios en algunas áreas.

Los programas de Salud Mental y Adicciones, de Prevención y Atención de la Violencia Familiar y de Género, de ETS / VIH-SIDA y Hepatitis Virales, de Salud Bucal y las Unida- des de Pronta Atención de la Cuenca Matanza-Riachuelo, ejecutaron, en el período analizado, menos del 10% del presupuesto asignado.


Encuesta de disponibilidad de insumos estratégicos en el primer nivel de atención

Con el objetivo de estimar posibles impactos de la subejecución presupuestaria en salud ocurrida durante el año 2016, la Fundación Soberanía Sanitaria realizó una encuesta telefónica en siete municipios de la provincia de Buenos Aires.

Para cumplir con este objetivo se tomó una muestra intencional seleccionando municipios que pertenecen a los tres cordones del conurbano bonaerense, además de municipios pertenecientes al interior de la provincia. Los municipios seleccionados en el conurbano fueron: Lomas de Zamora, Almirante Brown y Moreno. En el interior de la provincia fueron seleccionados los siguientes municipios: Exaltación de la Cruz, Mercedes, Pehuajó y San Antonio de Areco.

La suma total de la población residente en estos municipios es de 1.877.098, lo que representa cerca del 11% de la población provincial según las estimaciones de población del INDEC para el año 2016.

El número total de centros de atención primaria de la salud (CAPS), de donde los municipios relevaron la información solicitada, es de 166, lo que corresponde al 8% del total de CAPS de la provincia de Buenos Aires.

Se realizaron cinco preguntas a responsables de salud de cada municipio, quienes a su vez hicieron el relevamiento en los CAPS, respecto al abastecimiento con cuatro insumos sanitarios estratégicos elegidos por su importancia en la atención sanitaria: leche, botiquines con medicamentos del programa REMEDIAR, preservativos y anticonceptivos orales. Todos ellos eran provistos con regularidad por el Ministerio de Salud de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires en años anteriores.

La primera pregunta consultaba si los CAPS recibieron los insumos indicados durante el año de 2016.

En respuesta a esta pregunta se pudo observar que todos los CAPS recibieron los botiquines y los anticonceptivos. Por otro lado, 24 CAPS no recibieron leche, y otros 43 no accedieron a preservativos.

Ante la consulta acerca de si la cantidad de insumos recibida alcanzó para cubrir la demanda de todo el año 2016, se encontró que menos del 35% de los CAPS contaron con una cantidad adecuada para satisfacer la demanda.

En las respuestas a las preguntas 1 y 2 se puede observar que, si bien todos los CAPS recibieron por lo menos dos de los cuatro insumos consultados, en la gran mayoría de los establecimientos esos insumos no alcanzaron para cubrir la demanda, siendo muy grave la situación de los botiquines de medicamentos REMEDIAR (el 92% de los CAPS consultados indicaron que la cantidad enviada no fue suficiente para cubrir la demanda) (3).

La tercera pregunta indagó sobre la cantidad de meses que duró el insumo recibido. La mayoría de los municipios generaron estrategias para que algunos insumos pudieran ser entregados durante todo el año.

En Mercedes, por ejemplo, la Secretaría de Salud informó que recibió una cantidad de leche ínfima de la provincia durante el año 2016. Para mitigar el problema generado, el municipio tuvo que disponer de recursos propios para reforzar el stock de leche además de centralizar la entrega en la Secretaría de Desarrollo Social, buscando evitar la generación de conflictos en los centros de salud.

La pregunta número 4 indagaba si los insumos en cuestión fueron entregados por el Estado nacional, provincial o si fueron adquiridos por el municipio.

Los municipios de Almirante Brown, Exaltación de la Cruz, Mercedes y San Antonio de Areco tuvieron que utilizar recursos propios para proveerse de por lo menos alguno de los insumos presentes en la encuesta.

Ninguno de los municipios encuestados recibió la leche desde el Estado nacional. San Antonio de Areco respondió que tampoco recibió la leche de la provincia. Exaltación de la Cruz y Mercedes recibieron una cantidad de leche muy inferior a la de años anteriores, lo que los obligó a disponer de recursos propios para ampliar el stock.

Todos los municipios recibieron botiquines REMEDIAR, aunque todos afirman que las cantidades enviadas estuvieron muy por debajo de las entregas históricas del programa y no dieron abasto para atender a la demanda (Gráfico 2). San Antonio de Areco afirmó haber comprado medicamentos con recursos propios para suplir la falta.

Los municipios de Lomas de Zamora y San Antonio de Areco también informaron que no recibieron preservativos del Estado nacional ni provincial. San Antonio de Areco adquirió este insumo con recursos propios. Mercedes y Pehuajó también contestaron no haber recibido preservativos desde el Estado nacional, pero sí una cantidad, insuficiente, desde la provincia.

En el caso de los anticonceptivos orales, todos los municipios informaron haber recibido este insumo desde la provincia o de la nación, aunque en cantidades insuficientes. Mercedes, además, adquirió anticonceptivos orales con recursos propios.

La última pregunta apuntó a conocer cuáles fueron los medicamentos faltantes en los botiquines de REMEDIAR.

En total se mencionaron 25 variedades diferentes de medicamentos. En general, los municipios del interior mencionaron más tipos de medicamentos faltantes que los del conurbano.

Los antihipertensivos, seguidos por los anti- diabéticos orales y antiinflamatorios son las principales categorías de medicamentos faltantes.


Conclusiones

El gasto público es de fundamental importancia en la corrección de las desigualdades e inequidades en salud producidas por las reglas del mercado.

Pensar la salud como derecho, entre otras cosas, es entender que el acceso a los servicios e insumos sanitarios no debe estar librado exclusivamente a la capacidad de pago de cada individuo o grupo familiar, sino que debe ser realizado de manera equitativa según las necesidades de las personas.

En este contexto el presupuesto público toma una dimensión importantísima. La ampliación del presupuesto en salud debe venir acompañada de una ejecución eficiente que logre maximizar los beneficios y garantizar los derechos del pueblo.

Por el contrario, la subejecución presupuestaria suele incidir negativamente en la salud de la población, reforzando las desigualdades sociales existentes y quitando derechos adquiridos.

En el presente informe se pudo observar como la subejecución del presupuesto en salud, tanto del Ministerio de Salud de la Nación como el de la provincia de Buenos Aires, afectaron la entrega y disponibilidad de 4 insumos estratégicos en los centros de atención primaria de siete municipios de la provincia.

Los CAPS son el pilar de la estrategia de Atención Primaria de la Salud. Su anclaje territorial busca ampliar el acceso al cuidado en salud a la mayor parte posible de la población, principalmente aquella en situación de mayor vulnerabilidad que no posee otro tipo de cobertura sanitaria (obras sociales, prepagas, etc.).

Los insumos elegidos para la realización de la encuesta tienen un carácter fundamental en la jerarquización de los CAPS, ya que los dotan de capacidad para prevenir y resolver gran parte de los problemas de salud de la población.

El uso de preservativos previene con alta efectividad las enfermedades de transmisión sexual como el VIH/SIDA, sífilis, hepatitis B, etc. Además, así como los anticonceptivos, previene los embarazos no deseados, contribuyendo al proceso de planificación familiar y evitando así que las mujeres deban recurrir a un aborto con todas sus posibles complicaciones.

La leche es un insumo de fundamental importancia como soporte nutricional en los niños, especialmente hasta los dos años. Cuando se culmina la lactancia materna es cuando más frecuentemente se observa la desnutrición infantil, por lo tanto la provisión de leche, especialmente entre los 12 y 24 meses de vida, es crucial para asegurar la máxima potencialidad en el desarrollo. A la falta de de provisión pública de leche se suma que en el mercado hubo un incremento del precio en promedio del 66,6%, por lo que se estima una caída del 25% en el consumo.

El Programa REMEDIAR fue implementado durante el año 2002 debido a los efectos de la crisis económica y social del 2001, con el objetivo de generar acceso a los medicamentos esenciales y jerarquizar los CAPS de todo el país. Cuando están completos, los botiquines REMEDIAR dotan a los centros de salud de la capacidad de resolver cerca del 90% de los problemas de salud que requieren tratamiento medicamentoso.

La falta de estos insumos en los CAPS puede generar problemas de los más diversos, que van desde el agravamiento de enfermedades como el asma, la hipertensión y la diabetes, hasta el aumento de la mortalidad infantil. Además, al quitar capacidad de resolución de los centros de salud, genera indudablemente un redireccionamiento de la demanda hacia los hospitales, creando un verdadero embudo en el proceso de atención con consecuente pérdida de calidad y acceso a los servicios de salud.

La subejecución en materia de salud también genera mayor erogación de gastos por parte de los municipios, obligándolos a redireccionar recursos antes utilizados para otras áreas. Los municipios terminan pagando un precio mucho más elevado por estos insumos, ya que compran cantidades muy inferiores compara- das a la nación y provincia, lo que hace que pierdan capacidad de negociación frente a los proveedores.

En este contexto queda la pregunta si la subejecución observada, tanto en nación como en provincia, es fruto de la falta de capacidad gestora de los funcionarios o una decisión deliberada del gobierno de recortar el gasto público en salud.

Independiente de la respuesta, este tipo de accionar denota una total irresponsabilidad y falta de compromiso con los más vulnerables. No ejecutar el presupuesto es una manera de retirar la presencia positiva del Estado de la vida de las personas, recortando derechos, ampliando la pobreza y las inequidades, con evidente perjuicio a la salud del pueblo.


Notas al pie

(1) Es importante señalar que hasta principios de marzo la información pública disponible indicaba que la ejecu- ción presupuestaria del Ministerio de Salud para el 2016 era del 81,7 %. Llamativamente durante el mes en curso dicha información ha sido modificada, aumentando al 95,27 % mencionado.
(2) Es importante señalar que hasta principios de marzo la información pública disponible indicaba para los programas de la Tabla 3, la siguiente ejecución: Investi- gación para la Prevención y Control de Enfermedades Tropiales y Subtropicales 8,35%; Salud Escolar 15,73%; Apoyo al Desarrollo de la Atención Médica 58,86%; Detección Temprana y Tratamiento de Patologías Específicas 64,12%; Planificación, Control, Regulación y Fiscalización de la Política de Salud 67,26%; Funciones Esenciales de Salud Pública 67,97%; Lucha Contra el SIDA y Enfermedades de Transmisión Sexual 68,65%; Prevención y Control de Enfermedades Crónicas y Riesgos para la Salud 69,96%; Promoción y Articulación de Relaciones Sanitarias Nacionales e Internacionales 74,13%; Desarrollo Estrategias en Salud Familiar y Comunitaria 75,44%; Atención Sanitaria en el Territorio 77,24%; Desarrollo de la Salud Sexual y la Procreación Responsable 78,87%. A partir del mes en curso se ha modificado llamativamente la información del porcen- taje ejecutado por estas áreas.
(3) Que el 100% de los CAPS hayan recibido Botiquines REMEDIAR, pero solo al 8% la cantidad recibida le haya alcanzado para cubrir la demanda durante todo el 2016 se explica por la situación particular que atraviesa el Programa, abordada en un informe anterior de la Funda- ción Soberanía Sanitaria: “El Cierre del Programa REMEDIAR”.


Sobre este informe

Instituciones autoras del informe: Centro de Economía Pollítica Argentina (CEPA) y Fundación Soberanía Sanitaria. 


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