La movilidad jubilatoria: del DNU de Milei al debate presupuestario 2025 - noviembre 2024

Publicados los datos de la inflación de octubre y el índice de salarios de INDEC correspondiente al mes de septiembre, se pueden proyectar dos cuestiones: el aumento de las jubilaciones que se hará efectivo en el mes de diciembre y su comparación con el incremento que hubiera establecido la fórmula anterior (Ley 27.609 de 2021).

Asimismo, continúa el debate por el presupuesto 2025, en el que el oficialismo pretende que el Congreso ratifique su DNU sobre movilidad, desenganche las asignaciones familiares a la movilidad (dejando los aumentos a discreción del Ejecutivo) y convalide el congelamiento de los bonos para quienes perciben la mínima.

El presente informe se compone de dos partes. En primer lugar, se presenta la política previsional vigente, incluyendo la evolución de las jubilaciones a partir del DNU 274/2024 de Milei y del congelamiento del bono, y su comparación con la fórmula de movilidad derogada.

Seguidamente, se presenta un análisis sobre las implicancias del presupuesto 2025 en materia previsional. Por último, se presentan las conclusiones.

1. La política previsional de Milei-Caputo: las jubilaciones como variable de ajuste

¿Qué pasó con la fórmula actual (DNU 274/2024)? ¿Las jubilaciones, con Milei, le ganaron a la inflación?

A través del Decreto de Necesidad y Urgencia 274/2024 del 25 de marzo del corriente año, el Gobierno modificó la ley de movilidad de los haberes jubilatorios. La previa al decreto, implicó un primer trimestre extremadamente adverso para los jubilados y jubiladas. La inflación creciente durante 2023, profundizada por la mega devaluación, el aumento del impuesto PAIS y la desregulación de vastos sectores de la economía tras la asunción de Milei, tuvo consecuencias de enorme magnitud sobre los haberes, que no pudieron seguirle el ritmo a los precios dado que la fórmula de actualización tiene un “atraso” trimestral.

Desde el oficialismo y sus aliados se señaló que el problema era la fórmula y no la inflación. La decisión por decreto estableció que, a partir de julio de 2024, las jubilaciones se actualizarían mensualmente en función del último dato de inflación disponible, esto es, de dos meses atrás. Para la transición, en abril, se estableció una recomposición por única vez de 12,5% (como “reconocimiento” por la alta inflación de enero) y aumentos mensuales por inflación a modo de “adelantos”. En junio, se compararían los aumentos otorgados con la movilidad anterior y se aplicaría el mayor.

Así, en abril se incrementaron las jubilaciones 27,38% (12,5% de recomposición y 13,2% de la inflación de febrero), en mayo, aumentaron 11% como resultado de la inflación de marzo y en junio, un 8,8% por la inflación de abril.

Esta modalidad implicó la recuperación de las jubilaciones del fondo del pozo al que el propio gobierno las había llevado. Sin embargo, al mismo tiempo, implica consolidar el poder adquisitivo de las jubilaciones en un piso histórico del cual no se podrán recuperar. Además, la variable de ajuste se centró a partir de allí en la licuación del bono para quienes perciben la mínima. En concreto, las jubilaciones sin bono en el trimestre septiembre-noviembre de 2024 se mantuvieron 4% por debajo del mismo trimestre de 2023, mientras que las jubilaciones con bono se ubicaron 13,1% por debajo.

Un dato para resaltar sobre la movilidad decretada es que, con este esquema, las jubilaciones no pueden aspirar a mejorar su situación actual. Como se observa en el gráfico 1, las jubilaciones se estancan en poder adquisitivo. La actualización decidida por Milei considera que el poder de compra actual de las jubilaciones es el máximo al que pueden aspirar los jubilados.

En este contexto, a septiembre de 2024, las jubilaciones constituyeron el principal factor de ajuste en el gasto público: explicaron el 25,3% del recorte total realizado por el Poder Ejecutivo Nacional.

La política de congelamiento del bono: las jubilaciones mínimas sufrieron un recorte equivalente a $65 mil mensuales

A la par de lo descripto en el apartado previo, desde marzo, el bono compensatorio que recibía el 70% de los jubilados fue congelado en $70.000, licuando mes a mes su capacidad de compra. Por ello, quienes cobran la mínima aún no recuperaron el poder adquisitivo de noviembre, sino que en diciembre 2024 se ubicarán aun 3,9 puntos por debajo y 6,6% por debajo del mismo período de 2023.

Como se observa en el cuadro que sigue, mientras que los haberes se incrementaron entre marzo y diciembre 93,1%, la mínima, con bono incluido, sólo aumentó 61,2%. De haberse actualizado en la misma proporción, el bono debiera ser en diciembre de $135.140, es decir, $65.140 más de lo actual.

La comparación con la fórmula anterior (Ley 27.609, 2021)

El presidente tomó la decisión de cambiar la forma de actualización de las jubilaciones en el preciso momento en que la fórmula anterior podría haber significado una mejora real en los haberes, dado que ello ocurre en contextos de inflación descendente. Al contrario, el cambio en la forma de actualización, suplantándola por inflación, significó la consolidación de la pérdida que los haberes registraron en los meses precedentes de mayor inflación.

Cabe recordar que el esquema que regía desde 2021, de actualización trimestral, se basaba en dos indicadores: el 50% por la recaudación de la seguridad social y el 50% por variación de los salarios (RIPTE o INDEC, el que sea mayor). Como cualquier fórmula de actualización, se nutre de indicadores pasados, es decir, siempre presenta un rezago. De este modo, en contextos de inflación creciente, el atraso en la captación de los datos implica que se actualice con valores más bajos que los vigentes. Esto sucede cualquiera sea el indicador que se tome, inclusive IPC, por el desfasaje frente a una inflación en aumento. Por el contrario, con inflación a la baja, sucede el proceso contrario: la fórmula, como toma datos anteriores, se actualiza por encima de inflación y los jubilados/as ganan.

Por eso, no es casual que la fórmula se haya modificado cuando la inflación comenzaba a mostrar un sendero descendente. De hecho, la propuesta original del Poder Ejecutivo en diciembre de 2023 no fue ajustar por inflación (lo que hubiera implicado aumentar 25,5% y luego 20,6%) sino que, a través de la denominada Ley Bases, se proponía suspender la fórmula y establecer ajustes discrecionales.

Una vez atravesado el inicial impacto inflacionario de las medidas de diciembre 2023, con haberes en un piso muy bajo, el gobierno ingresó a la Cámara de Diputados una nueva versión de la Ley Bases, en el que se proponía actualizar por inflación. Tras el retraso en las negociaciones, se optó por el Decreto de Necesidad y Urgencia.

El gobierno sostuvo que la nueva fórmula establecida por decreto era mejor que la anterior. Sin embargo, al comparar la evolución que hubiera seguido la fórmula derogada con la que rige actualmente, resulta evidente que esto no es real.

En junio, la comparación resulta engañosa ya que no se confrontaban datos equivalentes, es decir, no se comparaba fórmula anterior (recaudación y salarios) vs. fórmula por IPC, sino que esta última incluía la recomposición de 12,5% otorgada por única vez. En el cuadro a continuación, se plasma esta situación para el cálculo de movilidad de junio 2024: mientras que la fórmula anterior (Ley 27.609) hubiera arrojado un aumento de 41,4%, los aumentos por inflación acumulan 36,7%, es decir, son menores. Pero al tener incorporada la recomposición por única vez de 12,5%, arrojó un aumento de 53,8%.

Luego, el impacto mayoritario en salarios y recaudación, compensatorios del salto inflacionario del primer trimestre, hubiesen significado, en septiembre, un aumento por movilidad de 33,2%. Es decir, la fórmula anterior le hubiera ganado ampliamente a la vigente, centrada en el IPC, que impulsó aumentos de sólo 13,4%.

Para diciembre 2024, la movilidad anterior arrojaría un incremento de 24,12%. Es decir, hubiera ocurrido lo mismo que en el trimestre anterior: el aumento por la fórmula derogada hubiera sido mayor que el efectivamente otorgado por IPC (10,7%).

De este modo, podemos concluir que la fórmula anterior, en el tiempo, hubiera sido superadora para los haberes jubilatorios, y se la eliminó intencionalmente antes de que se produjeran las mejoras. En diciembre 2024, con la fórmula de Milei, la jubilación mínima (sin bono) se ubicará en $259.599, mientras que de haber continuado la fórmula anterior se ubicaría en $314.303 (21,1% por encima).

2. El presupuesto 2025

Tal como indica la Constitución, el Poder Ejecutivo envió al Congreso el presupuesto 2025, en el que deben consignarse los recursos y gastos estimados para el año siguiente. Sin embargo, en este caso, el Ejecutivo incluyó varias cuestiones más que desarrollamos ampliamente en nuestro informe del 19 de septiembre “El presupuesto 2025 de Javier Milei: ajuste fiscal, regresividad tributaria e inconsistencias macroeconómicas”[1]. Asimismo, en el debate en comisiones, también quedaron en evidencia aspectos vinculados con la política previsional que vale la pena desarrollar.

En primer lugar, cabe destacar que el proyecto de ley del Presupuesto incluye, en su artículo 69, una ratificación del DNU 274/2024 en el que Milei estableció la fórmula de movilidad por IPC. La importancia de dejar consagrada la movilidad por Ley (y no por Decreto) se vincula con los juicios que puede afrontar el Estado en esta materia. En una búsqueda de reducir la litigiosidad, el Ejecutivo envía esta propuesta en el marco de la discusión del Presupuesto. Esto implica dejar congeladas las jubilaciones en el piso histórico en el que hoy se encuentran, sin posibilidades de mejorar.

Si analizamos en el largo plazo la evolución de las jubilaciones históricas es posible identificar que:

• desde el trimestre marzo-mayo de 2003 a septiembre-noviembre 2010, las jubilaciones más que se duplicaron (+102,8% de incremento), y es luego de esa fenomenal mejora que tiene lugar el veto de CFK al 82% móvil;
• luego de ese veto en 2010, incluso, las jubilaciones continúan incrementando su poder adquisitivo 25,9% más, completando una mejora desde marzo-mayo 2003 a septiembre-noviembre de 2015 de +155%;
• en la etapa que sigue se observa la brutal caída de las jubilaciones entre el trimestre septiembre-noviembre 2015 a septiembre-noviembre 2019 del orden del -22,4%;
• se registra una nueva caída entre septiembre-noviembre de 2019 y septiembre-noviembre 2023 (-29,5%), compensada en el caso de los haberes mínimos al 100% con bonos compensatorios para el 70% de los jubilados, que finalmente registraron una leve mejora de +0,3% en términos reales;
• el inicio de la gestión de Milei significa un rápido retroceso de los haberes (-26,3% para las jubilaciones sin bono y -21,3% para las que tienen bono), al punto tal que se ubicaron, en ese momento, 3% por debajo del poder adquisitivo del promedio de la década del ‘90;
• al trimestre septiembre-noviembre de 2024, es decir al finalizar el primer año de gobierno de Milei, se lograrían niveles inferiores al trimestre equivalente de 2023 (-4% para las jubilaciones sin bono y -13,1% para las que tienen bono);

Hacia adelante, de ratificarse esta fórmula que contiene actualización sólo por IPC, los haberes dibujarán una línea horizontal similar a la que se observa en la década del ‘90: sin perder, pero sin ganar poder adquisitivo, luego de ubicarse sensiblemente más abajo.

Por el contrario, la ley sancionada por el Congreso, y vetada luego por el Ejecutivo, establecía: una recomposición por única vez de 7,2% para todas las prestaciones, un haber mínimo equivalente al 109% de la CBT de un adulto, y una cláusula gatillo una vez al año (en marzo) si hubiere recuperación real de los salarios en el año calendario anterior. A su vez, estipulaba la regularización de la deuda previsional con las provincias que no transfirieron sus cajas a nación.

Un segundo aspecto a considerar incluido en el proyecto de Ley del presupuesto es que el programa “Complementos a las Prestaciones Previsionales”, en el cual impactan los bonos para la mínima, presenta una reducción en términos reales de 99,9%.

En la Comisión de Presupuesto y Hacienda del día 8 de octubre, en el cual se realizó la primera reunión informativa, asistieron el Secretario de Hacienda y el Secretario de Finanzas ante la negativa del Ministro de Economía Luis Caputo de comparecer ante el Congreso. En dicha comisión, el Secretario de Hacienda, Carlos Guberman sostuvo que el bono se asegurará en $70.000: “la discrecionalidad del bono nos da esa flexibilidad, de que eventualmente si queremos incrementarlo más adelante lo podremos incrementar, reasignaremos partidas de donde consideremos apropiado. Pero en principio queremos dejar en claro que le garantizamos a los jubilados y pensionados que como mínimo van a tener el mismo bono, no le vamos a bajar esa asignación”.

El 15 de octubre, cuando asistió el titular de la ANSES, Mariano de los Heros, a la reunión informativa, confirmó la sospecha: el bono de $70.000 permanecerá congelado en 2025. Ello siempre y cuando se cumplan las previsiones realizadas por el gobierno y plasmadas en el presupuesto. Si ocurriese algún acontecimiento -ya sea una dificultad en la refinanciación de deuda, una merma en la recaudación, etc- que ponga en riesgo el equilibrio financiero, el bono podría recortarse en el marco de la regla fiscal que propone el Ejecutivo. Asimismo, confirmó que modificaron la partida presupuestaria de la cual se imputa y ya no será “Complementos…”.

Confirmó así que el bono continuará en la senda de la licuación de su poder adquisitivo, dificultando la recuperación de los haberes mínimos, y utilizando a los jubilados y pensionados de ingresos más bajos como variable de ajuste. Hacia diciembre de 2025, de cumplirse las proyecciones inflacionarias, los guarismos indican que le estarán negando a los jubilados de la mínima $102.793 adicionales. En el Cuadro 5 se observan las estimaciones para cada mes.

En tercer lugar, el proyecto prevé, en su artículo 68, la derogación de la movilidad de las asignaciones. En la actualidad, la fórmula previsional no impacta sólo sobre jubilaciones y pensiones sino que se utiliza también como variable para ajustar las asignaciones por hijo, por hijo con discapacidad, prenatal, por ayuda escolar anual, por nacimiento, por adopción, por matrimonio, la AUH, la asignación por embarazo para protección social y por cuidado de la salud integral (previstas en la Ley 24.714), que perciben trabajadores registrados y no registrados. Esto significa que aumentan automáticamente, al igual que los límites y rangos de ingresos del grupo familiar que determina el cobro (o no) de la asignación.

Al derogarse la movilidad, esto implicaría otorgarle al Ejecutivo la potestad de otorgar aumentos de manera discrecional. Si lo analizamos en el contexto de la regla fiscal que propone el Gobierno, que establece una distinción entre partidas automáticas y no automáticas, significa dejar a las asignaciones entre las no automáticas: si no se cumplen las previsiones realizadas en materia de recaudación, y el Estado cuenta con menores ingresos, o la inflación supera las estimaciones, el ajuste recaerá en las partidas no automáticas, entre las que pasarían a incluirse las asignaciones, que actualmente cuentan con una cierta protección vía movilidad.

Además, el mero congelamiento de las prestaciones (y de los límites de ingresos del grupo familiar) implicaría una reducción en términos reales del gasto en asignaciones, pero incluso podría darse una caída en términos nominales: si los salarios aumentan y los topes de ingreso quedan congelados, se reduce el universo de quienes perciben la asignación. Esta medida dejaría a 8,9 millones de asignaciones (dato a junio de 2024) a discreción del Ejecutivo.

Por último, en la reunión informativa del 15 de octubre, el titular de ANSES confirmó que no se prevé una prórroga de la moratoria previsional que vence en marzo de 2025. Sólo habrá PUAM (Pensión Universal del Adulto Mayor), que alcanza el 80% de la jubilación mínima, no es pensionable y en el caso de las mujeres pueden acceder 5 años después que a una jubilación (a los 65 años en vez de 60). Con la caída de la moratoria, 9 de cada 10 mujeres y 8 de cada 10 varones cercanos a la edad de retirarse no podrán acceder a una jubilación ya que no reúnen más de 25 años de aporte.

Conclusiones

• La política previsional adoptada, desde diciembre 2023, ha constado de distintas aristas, todas con carácter regresivo, con la pérdida del poder adquisitivo de los haberes tras la aceleración inflacionaria, su consolidación a través del DNU 274/2024 y la licuación de los bonos a las jubilaciones mínimas.
• El gobierno sostuvo el superávit fiscal a costa de las jubilaciones. En el período enero-septiembre de 2024, el 25,3% del ajuste del gasto del Estado estuvo explicado por la pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones y pensiones.
• Milei modificó la fórmula previsional por DNU 274/24, atando los haberes a la inflación. Así, derogó la Ley 27.609 vigente desde 2021. Si bien la fórmula atada a IPC permitió recuperar parte del terreno perdido en el primer trimestre, a esta altura podemos concluir que la fórmula anterior, en el tiempo, hubiera sido superadora para los haberes jubilatorios, y se la eliminó intencionalmente antes de que se produjeran las mejoras. Tanto en septiembre como en diciembre, los aumentos por la fórmula anterior hubieran sido superiores a los efectivamente otorgados. En diciembre 2024, con la fórmula de Milei, la jubilación mínima (sin bono) se ubicará en $259.599, mientras que de haber continuado la fórmula anterior se ubicaría en $314.303 (21,1% por encima).
• Paralelamente, desde marzo, el bono compensatorio que recibía el 70% de los jubilados fue congelado en $70.000, licuando mes a mes su capacidad de compra. Mientras que los haberes se incrementaron entre marzo y diciembre 93,1%, la mínima, con bono incluido, sólo aumentó 61,2%. De haberse actualizado en la misma proporción, el bono debiera ser en diciembre de $135.140, es decir, $65.140 más de lo actual.
• En concreto, a contramano de los dichos de Milei, los jubilados no le ganaron a la inflación: en el trimestre septiembre-noviembre de 2024, el poder de compra de las jubilaciones que no perciben bono se ubica 4% por debajo del mismo período del año anterior, mientras que las jubilaciones con bono se encuentran 13,1% abajo.
• Al atar las jubilaciones al IPC, éstas no perderán poder adquisitivo pero tampoco podrán recuperar. Por el contrario, la Ley 27.756 sancionada por el Congreso y vetada por el Ejecutivo incluía: una recomposición por única vez de 7,2% para todos los haberes, un haber mínimo equivalente al 109% de la CBT de un adulto, y una cláusula gatillo una vez al año (en marzo) si hubiere recuperación real de los salarios en el año calendario anterior.
• En el proyecto de Presupuesto 2025, se contempla la ratificación de la fórmula por IPC y mantener congelado el bono para la mínima en $70.000 durante todo el año. Esto implicará, a diciembre de 2025, negarle a los jubilados $102.793 adicionales. Ello siempre y cuando se cumplan las previsiones del gobierno: si ocurriese algún acontecimiento que ponga en riesgo el equilibrio financiero, el bono podría recortarse en el marco de la regla fiscal que propone el ejecutivo.
• Asimismo, se prevé que la fórmula de movilidad deje de aplicar a las asignaciones familiares. En cuanto a la moratoria previsional, el gobierno confirmó que no se prorrogará por lo cual vencerá en marzo de 2025. Esto implica que 9 de cada 10 mujeres y 8 de cada 10 varones en edad de jubilarse, deberán conformarse con una PUAM, equivalente al 80% de la jubilación mínima y no pensionable.

Notas al pie

[1] Disponible en:  https://centrocepa.com.ar/informes/551-el-presupuesto-2025-de-javier-milei-ajuste-fiscal-regresividad-tributaria-e-inconsistencias-macroeconomicas

Registro bibliográfico

Informe CEPA N° 415, ISSN 2796-7166.

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