Los Nihuiles: una decisión que excede una licitación
Introducción
Mendoza recuperó uno de sus principales activos hidroeléctricos y decidió transferir el 100% de Hidroeléctrica Mendocina S.A. (HEMSA) en el marco de una nueva concesión por 30 años. El proceso abre una discusión que excede la operación de las centrales: cuánto vale el activo, quién captura ese valor y qué estrategia adopta la Provincia frente a un recurso propio.
En tres claves
- Mendoza recuperó un activo estratégico: finalizada la concesión iniciada en los años noventa, los activos hidroeléctricos vinculados al aprovechamiento del río Atuel volvieron a la Provincia.
- El nuevo esquema vuelve a separar propiedad y explotación: Mendoza aporta los activos y el recurso hídrico; la Nación conserva la jurisdicción sobre la generación eléctrica. El procedimiento conjunto prevé la transferencia del 100% de HEMSA y una nueva concesión de largo plazo a un operador privado.
- No se licita en condiciones normales: Nihuil II y Nihuil III permanecen afectadas por el aluvión de enero de 2025. Seguros, reconstrucción, inversiones, modernización y nuevas condiciones de comercialización de la energía forman parte del valor económico que está en juego.
Una decisión que excede una licitación
El 28 de julio de 2026, los gobiernos de Mendoza y de la Nación pusieron formalmente en marcha el proceso para definir el futuro del Sistema Hidroeléctrico Los Nihuiles. Mediante el Decreto Provincial Nº 1.436/2026 y el Decreto Nacional Nº 667/2026 se convocó a una licitación pública nacional e internacional conjunta: Mendoza transferirá el 100% de las acciones de Hidroelectricidad Mendocina S.A. (HEMSA) y el Estado nacional otorgará al mismo adjudicatario la concesión para generar y comercializar energía eléctrica. La decisión final deberá ser coincidente entre ambas jurisdicciones y, en el ámbito provincial, la adjudicación de las acciones quedará sujeta a ratificación legislativa.
El punto de partida tiene una singularidad que merece ser subrayada. Al finalizar la concesión iniciada en 1994, los principales activos del complejo volvieron a Mendoza. La Provincia recuperó así la propiedad de una infraestructura estratégica construida sobre el río Atuel, integrada por presas, centrales, estaciones transformadoras y demás instalaciones asociadas. La propia información oficial distingue con claridad las competencias: los activos y el derecho de uso del agua corresponden a Mendoza, mientras que la Nación conserva jurisdicción sobre la concesión de generación eléctrica.
Por eso, lo que está en discusión excede ampliamente la selección de un nuevo operador para los próximos treinta años. La pregunta relevante es qué estrategia adopta Mendoza para transformar la recuperación de ese patrimonio en valor económico, capacidades productivas y desarrollo de largo plazo.
La cuestión adquiere todavía mayor importancia porque la nueva concesión se inicia en condiciones excepcionales. Dos centrales -Nihuil II y Nihuil III- resultaron severamente afectadas por el aluvión de enero de 2025 y quedaron fuera de servicio. Existen inversiones significativas por realizar, coberturas de seguros aún vinculadas al siniestro y decisiones pendientes acerca de la reconstrucción y modernización del sistema. Al mismo tiempo, el sector eléctrico argentino atraviesa una profunda transformación regulatoria y comercial.
Este documento propone, por ello, mirar Los Nihuiles desde una perspectiva más amplia que la estrictamente licitatoria. No pretende discutir la conveniencia de incorporar capital y gestión privados, sino formular una pregunta anterior: ¿el esquema elegido permite a Mendoza capturar todo el valor económico, productivo, tecnológico e institucional que ofrece un activo estratégico que acaba de recuperar?
Los tres primeros ejes de este trabajo analizan Los Nihuiles dentro del orden institucional vigente: el Marco Regulatorio Eléctrico configurado por las leyes 15.336 y 24.065, la reorganización y privatización de Agua y Energía Eléctrica e Hidronor durante la década de 1990 y, en un plano superior, la reforma constitucional de 1994, cuyo artículo 124 reconoció a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios. Bajo esas reglas preguntamos cuánto pagó Mendoza, qué valor económico podría resignar, qué mercado y precio enfrentará la generación, cómo deben ponderarse seguros e inversiones y qué capacidad conserva la Provincia para transformar energía en política de desarrollo.
Pero aceptar esas reglas como punto de partida analítico no significa considerarlas necesariamente las mejores reglas posibles.
Por ello, un cuarto y último eje cambia deliberadamente la pregunta: ya no discute cómo debería actuar Mendoza dentro del sistema heredado de los noventa, sino si ese diseño mismo -fragmentación vertical del sistema eléctrico, provincialización del dominio de los recursos y debilitamiento de las organizaciones nacionales de planificación, inversión y ejecución- ha construido un federalismo eficaz o ha derivado progresivamente hacia una suerte de “confederación de provincias”, en la que la Nación dispone de menos instrumentos para planificar el territorio, desarrollar infraestructura y negociar frente a grandes actores económicos concentrados.
Los Nihuiles permite entonces formular una pregunta más incómoda: ¿el problema es que Mendoza está tomando una mala decisión dentro de las reglas existentes, o que llevamos tres décadas jugando con reglas que también merecen ser discutidas?
1- Mendoza no recibió Los Nihuiles: los compró
En septiembre de 1993, en pleno proceso de reorganización y privatización de Agua y Energía Eléctrica S.E., la Nación y Mendoza acordaron la transferencia del Sistema Hidroeléctrico Los Nihuiles. El acuerdo comprendió las centrales Nihuil I, II y III con sus estaciones transformadoras; las presas Aisol y Tierras Blancas; el dique Valle Grande y sus instalaciones complementarias; y las líneas eléctricas que vinculaban el sistema.
No se trató de una transferencia gratuita. El Decreto PEN Nº 2.259, del 27 de octubre de 1993, dispuso expresamente la transferencia “a título oneroso” del sistema a la Provincia. La cláusula segunda del Acta Complementaria fue aún más precisa: Mendoza canceló el valor de los bienes recibidos mediante la entrega de OCHENTA MILLONES DE PESOS ($80.000.000) en Bonos de Consolidación de Regalías Hidrocarburíferas, computados a su valor nominal técnico.
En el régimen de convertibilidad entonces vigente, esos $80 millones tenían una equivalencia nominal de USD 80 millones. Conviene conservar la precisión: no estamos calculando aquí cuánto representarían hoy en términos reales ni afirmando que ése sea el valor actual del complejo. Estamos estableciendo algo anterior y jurídicamente más simple: Mendoza destinó un activo financiero propio para adquirir esos bienes.
Esta distinción cambia el punto de partida. Al extinguirse la concesión posterior, Mendoza no recibió un regalo inesperado: volvió a disponer de bienes cuya titularidad había adquirido tres décadas antes. Por eso, cualquier evaluación económica de la nueva operación debería reconocer que existe un capital provincial previamente invertido y preguntarse qué estructura permite capturar, durante los próximos treinta años, el mayor valor posible de ese patrimonio.
La lectura de Mazzucato ayuda a mirar Los Nihuiles más allá de la central eléctrica: una gran inversión pública asume riesgos de largo plazo, crea infraestructura y, si la política está bien encadenada, orienta nuevas inversiones privadas. El retorno social no se agota en los MWh: aparece en el riego, la producción, la industria, el empleo, los proveedores y el conocimiento acumulado. En la formulación contemporánea del “Estado emprendedor”, la cuestión central no es sólo cuánto invierte el Estado, sino qué mercados ayuda a crear y cómo se distribuyen después los riesgos y las recompensas.
Del agua a la industria
La regulación del río Atuel contribuyó a consolidar el oasis productivo del sur mendocino; la generación hidroeléctrica agregó una oferta energética capaz de sostener nuevas actividades; y la disponibilidad de electricidad favoreció la radicación de industrias electrointensivas, entre ellas ferroaleaciones y carburo de calcio, vinculadas físicamente al aprovechamiento hidroeléctrico.
La secuencia es relevante porque muestra que el valor de una infraestructura estratégica no reside únicamente en su flujo de caja propio. Agua, energía e industria forman un sistema: una política pública puede producir complementariedades que ningún proyecto aislado captura por sí solo.
Una política sostenida y el caso IMPSA
El encadenamiento alcanzó también a la oferta tecnológica. Durante décadas, la política hidroeléctrica nacional generó demanda de ingeniería, fabricación, montaje y mantenimiento de grandes equipos. Esa continuidad fue condición para que empresas locales pudieran aprender haciendo, incorporar capacidades y escalar hacia proyectos cada vez más complejos.
IMPSA constituye el caso mendocino más visible. Su trayectoria desde la metalmecánica hacia la ingeniería y fabricación de equipamiento hidroeléctrico de gran porte no puede explicarse sólo por iniciativa empresaria: necesitó un mercado que demandara esas capacidades de manera sostenida. La demanda pública funcionó como plataforma de aprendizaje; sobre ella, la empresa acumuló conocimiento, integró ingeniería y fabricación y terminó compitiendo internacionalmente.
La enseñanza no es que el Estado deba reemplazar al empresario. Es casi la inversa: que determinadas capacidades privadas de alta complejidad difícilmente aparecen sin una dirección de largo plazo, demanda, infraestructura y riesgo inicial que permitan recorrer la curva de aprendizaje.
Cuando el federalismo también era una política de desarrollo
La historia de Los Nihuiles contiene una dimensión que conviene no perder de vista. Mendoza no se limitó a aportar el río y esperar los beneficios de una obra decidida desde Buenos Aires. Desde el origen procuró preservar derechos sobre el recurso y sobre el aprovechamiento construido en su territorio. El régimen acordado para El Nihuil contempló que la Nación administraría y explotaría inicialmente las obras, pero que éstas serían posteriormente transferidas a Mendoza una vez que su vida útil permitiera su amortización. Décadas más tarde, cuando aquella devolución seguía sin concretarse, esa previsión se convirtió en uno de los fundamentos de la larga reivindicación provincial.
La diferencia con el modelo desarrollado posteriormente en el Comahue resulta sugestiva. Allí se construyeron aprovechamientos extraordinarios, decisivos para el sistema eléctrico argentino, pero bajo una lógica predominantemente nacional: grandes centrales conectadas mediante líneas de extra alta tensión con los principales centros de consumo. La región aportaba agua, territorio y generación; buena parte del valor energético era transportado hacia otros mercados. Los Nihuiles siguieron una trayectoria diferente. La regulación del Atuel estructuró el oasis productivo del sur; la electricidad permitió desarrollar consumos industriales y favoreció la localización de actividades electrointensivas próximas a las centrales. No fue solamente generación localizada en Mendoza: hubo una búsqueda deliberada de que agua y energía derramaran sobre la economía mendocina.
Ese modo de entender el federalismo atravesó generaciones y gobiernos de distinto signo político. Quizás su imagen más elocuente sea la de Santiago Felipe Llaver llegando a Nihuil I en 1986 para reclamar la posesión del complejo y encontrando el ingreso custodiado por Gendarmería. Al año siguiente impulsaría formalmente ante el Congreso su transferencia a Mendoza. La escena puede parecer hoy casi desmesurada, pero expresa una concepción bastante precisa: los recursos naturales podían servir a objetivos nacionales sin que la provincia renunciara por ello a defender su patrimonio, su capacidad de decisión y su participación en los beneficios del desarrollo.
La historia terminó dándole forma jurídica y económica a aquella persistencia. En 1993 Mendoza no recibió gratuitamente Los Nihuiles: los compró. Y cuando concluyó la concesión posterior, los bienes revirtieron nuevamente a la Provincia porque Mendoza era su propietaria; la normativa nacional actual reconoce expresamente esa titularidad.
Tal vez por eso resulte útil recordar esta historia precisamente ahora. No para repetir las decisiones de aquellos mendocinos —cada época enfrenta problemas diferentes— sino para recordar las preguntas que ellos parecían formularse antes de decidir: qué pertenece a Mendoza, cuánto vale, qué desarrollo puede generar y qué parte de ese valor conviene conservar para las generaciones siguientes.
2- ¿Cuáles son las reglas del juego?
La discusión sobre Los Nihuiles debe comenzar por la variable que determina el valor económico de cualquier generador: ¿bajo qué régimen podrá vender su energía y su potencia? La respuesta no se reduce a un único precio. Como referencia, la Resolución SE 400/2025 estableció para la generación hidráulica existente habilitada para participar del Spot una remuneración basada en la Renta Marginal Adaptada, con un piso de USD 22/MWh, además del reconocimiento correspondiente por la potencia instalada efectivamente disponible. No debe interpretarse esa cifra como el precio actual específico de Los Nihuiles, sino como la referencia aplicable si la central queda comprendida en ese régimen.
La oportunidad económica aparece en el Mercado a Término de Energía (MATE). Un gran usuario que enfrenta, por ejemplo, un costo mayorista de USD 60/MWh puede encontrar conveniente contratar energía hidroeléctrica a USD 40/MWh o USD 50/MWh. El generador mejora su ingreso y el comprador reduce su costo de abastecimiento. El contrato bilateral permite distribuir entre ambas partes la ventaja económica de una fuente de bajo costo.
Hasta el 1 de enero de 2030, la Resolución 400 limita al 20 % de la producción mensual la energía hidráulica existente que puede contratarse directamente con grandes usuarios -GUMA, GUME y GUPA-. Económicamente, esta restricción puede interpretarse como un mecanismo transitorio para evitar que la generación de menor costo sea captada íntegramente por los usuarios con mayor capacidad contractual, dejando a la demanda abastecida por distribuidores expuesta a una canasta más cara. Desde 2030, la generación hidráulica existente podrá contratar sin límite con cualquier demanda Spot.
En una NUEVA CONCESIÓN NACIONAL, el antecedente inmediato del Comahue muestra que el contrato puede calificar una parte sustancial de la potencia y la energía como generación asignada. Esa porción se destina prioritariamente a la demanda estacionalizada y recibe la remuneración específica prevista contractual o regulatoriamente. Sólo la fracción liberada participa del Spot y del MATE. La Resolución 400 no impone por sí sola ese sendero a toda central hidráulica: para las concesiones nacionales remite expresamente a lo que disponga cada contrato.
El modelo Comahue resulta ilustrativo, pero no debe trasladarse automáticamente a Los Nihuiles. Durante los dos primeros años, el 95 % de la potencia y energía permanece bajo remuneración contractual y sólo el 5 % queda liberado; luego, la porción disponible para contratar aumenta gradualmente hasta alcanzar el 100 % en el año 21. Es un sendero particular de transición entre remuneración administrada y exposición creciente al mercado. La cuestión decisiva es si el contrato definitivo de Los Nihuiles reproduce ese régimen, lo modifica o permite una participación más amplia desde el inicio.
En los contratos del Comahue, la concedente conserva además una facultad relevante: puede modificar el porcentaje de potencia y energía disponible para contratación dentro de una banda de ±20 puntos porcentuales. La alteración debe ser adecuadamente compensada mediante la remuneración regulada prevista contractualmente. Para quien valúa la central, esto significa que el mix entre energía regulada y energía libre no es completamente rígido: existe riesgo regulatorio, aunque con un mecanismo de compensación.
La alternativa de una CENTRAL BAJO PROPIEDAD O ADMINISTRACIÓN PROVINCIAL es económicamente distinta. Una central provincial que no tenga contratos MEM vigentes ni otra asignación específica queda, en principio, como Generación Hidráulica al Spot y puede participar también del MATE. Su ingreso puede combinar energía no contratada, potencia puesta a disposición y contratos bilaterales. No existe un precio libre garantizado: existe mayor libertad para elegir la combinación comercial dentro de las reglas nacionales.
La Resolución 400 introduce, además, una excepción especialmente valiosa: las centrales hidráulicas de propiedad o administración provincial pueden contratar sin limitación con distribuidores para abastecer a sus GUDI. Mendoza podría aprovecharla mediante contratos entre HEMSA y EDEMSA, EDESTE o las cooperativas, actuando éstas como agregadores de demanda provincial.
Pero esta posibilidad depende del diseño institucional finalmente adoptado. Si Mendoza transfiere el 100 % de HEMSA a un operador privado y Los Nihuiles queda sometido a una nueva concesión nacional, deberá determinarse expresamente si la central continúa calificando como de propiedad o administración provincial.
La posibilidad de utilizar energía hidroeléctrica provincial para abastecer competitivamente a usuarios productivos permite establecer un puente con la Ley Provincial 9.084. Se trata de un vínculo conceptual y de política energética, no de una aplicación jurídica directa. La ley fue concebida para recursos de energía distribuida de pequeña y mediana escala conectados a las redes de distribución y creó el Mercado a Término Mendoza para que esos agentes celebren contratos de energía, capacidad y servicios auxiliares. Por su potencia, conexión al SADI y condición de agente del MEM, Los Nihuiles no encuadra técnicamente en ese régimen.
Sin embargo, su orientación resulta plenamente pertinente. La Ley 9.084 procura promover redes inteligentes, comercializadores, agregación de recursos, gestión activa de la demanda, nuevos esquemas de precios y una participación más directa de los usuarios en el mercado provincial. Su fundamento conceptual es que Mendoza no sea únicamente el territorio donde se genera energía, sino una jurisdicción capaz de organizar sus recursos energéticos para reducir costos, estimular inversiones y mejorar la competitividad de su estructura productiva.
Mendoza podría trasladar esa lógica a Los Nihuiles. La vía adecuada sería diseñar un esquema provincial -con cupos, prioridades, procedimientos competitivos y criterios transparentes de formación de precios- e instrumentarlo mediante contratos del MATE nacional. Para que esa estrategia resulte efectivamente aplicable después de la adjudicación, debería quedar expresamente preservada en el pliego, en el contrato de concesión y en la caracterización regulatoria que adopten la Secretaría de Energía y CAMMESA.
La variable que ordena todo
RÉGIMEN × ENERGÍA × POTENCIA × TIEMPO. Antes de valorar HEMSA hay que conocer: qué porcentaje será generación asignada; qué parte quedará Spot; qué volúmenes podrán contratarse en el MATE; qué ingreso corresponderá por potencia disponible; y qué sendero regirá hasta la apertura plena prevista desde 2030.
¿Qué está comprando el oferente y qué está cobrando Mendoza?
El Decreto 667/2026 reúne en un mismo procedimiento dos operaciones distintas. La Nación otorga la concesión para generar energía eléctrica; Mendoza vende el 100 % de HEMSA, que concentra los bienes y derechos provinciales. A su vez, el decreto establece que la totalidad de los pagos, cánones y contraprestaciones derivados de la concesión nacional pertenecen al Estado Nacional.
Esto vuelve indispensable una fórmula de adjudicación transparente. Una oferta puede ser generosa con Nación y modesta con Mendoza; otra puede ofrecer un mayor precio por HEMSA pero comprometer más o menos inversiones. Si la comparación mezcla esos componentes sin explicitar beneficiario, riesgo y valor temporal, puede seleccionarse la oferta con mayor puntaje sin que sea necesariamente la que maximiza el valor provincial.
Una distinción adicional es necesaria en Los Nihuiles: no toda inversión del concesionario constituye una contraprestación a favor de Mendoza. Buena parte del CAPEX -rehabilitar máquinas, modernizar controles, recuperar disponibilidad o mejorar eficiencia- puede ser simplemente la inversión que el propio adjudicatario necesita para producir, vender más energía y sostener su negocio durante treinta años.
Tiene sentido exigir estándares mínimos, plazos y garantías para proteger el activo y asegurar el servicio; lo discutible es asignar a ese CAPEX el mismo valor económico que a un precio pagado por HEMSA. Sólo deberían computarse como beneficio adicional para Mendoza aquellas inversiones que excedan claramente las necesidades ordinarias del negocio o produzcan externalidades verificables.
Prometer no es pagar
Mendoza tiene un antecedente mucho más reciente -y más comparable- que debe considerarse, al menos como memoria institucional. En 2023 la Provincia transfirió el 88 % de Potasio Río Colorado a Compañía Minera Aguilar Potasio S.A.; el contrato[1] incluyó un pago testimonial de USD 1 y dejó el verdadero valor de la operación atado al cumplimiento de un plan de inversiones. La documentación oficial provincial informó un compromiso del orden de USD 1.000 millones en cinco años, mientras Mendoza conservó el 12 % de las acciones.
La experiencia ya ofrece una advertencia institucional concreta. Entre los primeros hitos estaba la construcción de una planta piloto -una inversión inicial cercana a USD 10 millones-, pero el cronograma no se cumplió. En 2025 la Legislatura provincial requirió información sobre el cumplimiento del plan de ingeniería, la planta piloto, las inversiones efectivamente acreditadas, eventuales sanciones y ejecución de garantías; y durante 2026 continuaban publicándose antecedentes sobre la renegociación del contrato por incumplimientos, entre ellos la falta de la planta piloto. El punto no es juzgar aquí la viabilidad futura de PRC, sino registrar una memoria institucional inmediata: cuando el precio de transferencia es simbólico y el valor para la Provincia queda depositado principalmente en inversiones futuras, el resultado depende enteramente de la calidad de los hitos, garantías, sanciones y mecanismos de ejecución.
La Pampa: el riesgo hídrico también es riesgo económico
La hidrología ya es por sí misma una variable central del flujo de fondos: menos caudal significa menos energía producible y, por lo tanto, menor valor económico del activo. En Los Nihuiles esa incertidumbre natural se superpone con una controversia interprovincial de larga duración sobre el río Atuel.
La Corte Suprema reconoció en 1987 la interprovincialidad del Atuel. Décadas después, el conflicto volvió a judicializarse y la Corte ordenó a Mendoza y La Pampa acordar un caudal hídrico apto para recomponer el ecosistema pampeano; ante la falta de acuerdo, en 2020 fijó como meta interina un caudal mínimo permanente de 3,2 m³/s en el límite interprovincial, sujeto a un programa de monitoreo y a la evolución de las acciones de recomposición. La discusión sobre cómo alcanzar y sostener ese objetivo continúa formando parte de la gobernanza de la cuenca.
Para una central hidroeléctrica, esto no es una cuestión ambiental separada de la economía. Cualquier condición adicional de manejo del agua puede alterar volúmenes, oportunidad de turbinado y energía comercializable. Al trasladar la concesión de generación nuevamente al ámbito nacional, el conflicto adquiere además una dimensión federal más directa: La Pampa no pasa a decidir la licitación, pero potencialmente dispone de un ámbito adicional para discutir condiciones de manejo del recurso ante el mismo Estado nacional que será concedente y autoridad de aplicación.
Otro conflicto: las regalías
Mendoza sostiene desde 1973 que el Decreto 1.560/73 distribuye incorrectamente las regalías de Los Nihuiles por mitades entre Mendoza y La Pampa. El reclamo se apoya en el 'criterio de la fuente': los saltos y las centrales que producen la energía están íntegramente en territorio mendocino y, por ello, la Provincia entiende que le corresponde el 100 % de la regalía.
La controversia tuvo recorrido administrativo y judicial. En 2012 la Cámara de Diputados de Mendoza dejó constancia de que la Provincia ya había llevado el planteo a la Corte Suprema y que no existía resolución; en 2015 la Procuración del Tesoro de la Nación consideró procedente el criterio de la fuente hidroeléctrica para distribuir las regalías; y en 2016 el gobernador Alfredo Cornejo volvió a solicitar formalmente al Poder Ejecutivo Nacional la derogación del Decreto 1.560/73 y el pago del 100% a Mendoza. La información oficial provincial posterior señalaba que el recurso administrativo seguía pendiente de decisión del Ejecutivo nacional.
Agosto 2026: la corte abre un nuevo capítulo y entra La Pampa
El reclamo descripto arriba dejó de ser, mientras se redactaba este informe, una controversia administrativa dormida. El 27 de agosto de 2026, la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió, en la causa “Mendoza, Provincia de c/ Estado Nacional s/ nulidad de acto administrativo – daños y perjuicios” -la demanda que Mendoza había iniciado en 2022 contra el Poder Ejecutivo Nacional-, citar a la Provincia de La Pampa para que intervenga obligatoriamente en el proceso, en los términos del artículo 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. La Pampa tiene 60 días para presentarse. La Corte no falló sobre el fondo: ni sobre la validez del Decreto 1.560/73, ni sobre la excepción de prescripción que opuso el Estado Nacional respecto del reclamo indemnizatorio, cuestiones expresamente reservadas para la sentencia definitiva. Pero el efecto es contundente: el litigio, que hasta ahora enfrentaba a Mendoza contra la Nación, pasa a involucrar formalmente a las tres jurisdicciones con interés directo en Los Nihuiles.
La demanda mendocina no es menor. Además de la nulidad “absoluta e insanable” del Decreto 1.560/73, Mendoza reclama al Estado Nacional la restitución del 100 % de las regalías percibidas por La Pampa desde 1973 hasta el cese efectivo de la “detracción”, más daños y perjuicios. El monto, actualizado a diciembre de 2021, ascendía a $67.338.000.000 -sesenta y siete mil trescientos treinta y ocho millones de pesos-, cifra a la que corresponde sumar los intereses y costas devengados desde entonces: un número que crece cada mes que el litigio permanece abierto.
La Pampa, por su parte, no leyó la citación como un trámite procesal neutro sino como una reivindicación. El gobierno pampeano calificó la decisión de la Corte como “un hecho trascendente” y recordó que el reparto por mitades no nace únicamente del Decreto 1.560/73, sino que fue ratificado por un convenio específico firmado el 7 de febrero de 1992 entre Mendoza, La Pampa y el Estado Nacional -homologado por la propia Corte- en el mismo proceso de negociación que habilitó la transferencia de Los Nihuiles a Mendoza en 1993. Desde esa lectura, Mendoza estaría desconociendo unilateralmente la cláusula que la obliga a pagar regalías, mientras conserva el beneficio que obtuvo en esa misma negociación: la conformidad pampeana para quedarse con el complejo. Es, en síntesis, un argumento de buena fe contractual -no seleccionar de un mismo acuerdo solo la parte conveniente- frente al “criterio de la fuente” que invoca Mendoza. Ninguno de los dos ha sido resuelto por la Justicia.
Cualquiera sea el resultado final de ese litigio -y puede demorar años, como demuestra el propio expediente, abierto en 2022 sobre un reclamo que se remonta a 1973-, hay un hecho que no admite discusión: en este momento, una porción del ingreso por regalías que integra el flujo de caja de Los Nihuiles está sub judice, con una cifra reclamada que supera los $67.000 millones y sigue devengando intereses. Ningún pliego de licitación puede fijar seriamente un precio, una estructura de regalías futura ni una matriz de riesgos para los próximos treinta años mientras el porcentaje mismo que corresponde cobrar hacia adelante está pendiente de una sentencia definitiva de la Corte Suprema.
El siniestro: seguros, reconstrucción y doble cómputo
El aluvión del 11 de enero de 2025 dañó severamente Nihuil II y Nihuil III. La cuestión es particularmente sensible para la licitación porque el daño, la cobertura de seguros y las inversiones que se exigirán al nuevo operador pueden superponerse económicamente.
Los estados financieros de Pampa Energía informaron al 31 de diciembre de 2025[2] pérdidas vinculadas al siniestro por $6.333 millones y anticipos de seguros por $9.271 millones destinados a tareas de limpieza y remediación; HINISA gestionaba además un anticipo de USD 2,4 millones por pérdida de beneficio. A esa fecha no estaban determinados ni el costo final del siniestro ni el recupero definitivo de los seguros.
Antes de ponderar como mérito de una oferta la reconstrucción de las centrales, el pliego debería responder preguntas elementales: ¿qué derechos de cobro de pólizas permanecen en HINISA?, ¿qué acreencias acompañan a los activos?, ¿qué reparaciones ya fueron financiadas o indemnizadas?, ¿qué parte asume efectivamente el nuevo concesionario? Sin esa trazabilidad existe riesgo de computar como 'nueva inversión' una reparación que total o parcialmente ya tenga cobertura aseguradora.
Ley 15.336 y resolución 400: jurisdicción técnica, no valor económico
La Ley N.° 15.336, sancionada en 1960 y todavía columna vertebral del Marco Regulatorio Eléctrico, es la norma que el gobierno de Alfredo Cornejo invoca para sostener que Mendoza debe licitar Los Nihuiles “conjuntamente” con la Nación. Conviene leerla con precisión, porque dice bastante menos de lo que ese argumento le atribuye. Su artículo 6° declara de jurisdicción nacional la generación eléctrica —cualquiera sea su fuente— cuando se destina al comercio interprovincial o se integra a la Red Nacional de Interconexión; el artículo 11° habilita al Poder Ejecutivo Nacional, en ese ámbito, a otorgar concesiones y ejercer el poder de policía técnico: seguridad, despacho y condiciones de conexión. Es, de punta a punta, una ley sobre el transporte y el despacho de la energía. En ningún artículo regula el precio de venta de esa energía, el valor del activo que la genera, ni la titularidad de la sociedad que lo explota.
La Resolución 400/2025 de la Secretaría de Energía —que habilita a las hidroeléctricas a contratar en el MATE a precios de mercado, descripta más arriba en este mismo eje— confirma la misma lógica: regula cómo y a qué precio se comercializa la energía una vez generada, no quién es su dueño ni en qué términos se vende esa propiedad. Es, otra vez, una norma de mercado eléctrico, no societaria.
Esa distinción decide si corresponde una licitación conjunta o dos actos administrativos distintos. Que la energía deba inyectarse al SADI bajo normas técnicas de transporte, despacho y ORSEP no convierte a la Nación en condómina del negocio: la convierte en autoridad de aplicación de requisitos técnicos que cualquier generador del país debe cumplir para conectarse a la red. El agua, los saltos y las presas son de Mendoza —compradas y pagadas, según el Eje 1—, y HEMSA es una sociedad mendocina. La única incumbencia federal verificable es la del artículo 6°: las condiciones de operación de la energía volcada al sistema interconectado. Nada de eso exige, ni justifica, que la Nación participe como parte licitante del valor económico de las acciones.
Existe una sola vía por la que la Nación podría reclamar algo más que esa incumbencia técnica: invocar al comité interjurisdiccional del río Atuel, previsto para dirimir el uso del agua compartida con La Pampa. Pero ni Milei ni Cornejo pretenden activarla, porque reabriría el conflicto que ambos prefieren mantener congelado. En su lugar, se apela a una lectura extensiva de la Ley 15.336 que la norma no sostiene, para instalar un relato de paridad sin base legal expresa: la “licitación conjunta” —sin anclaje en la Ley 15.336, en la Ley 24.065 ni en ninguna otra norma del Marco Regulatorio Eléctrico— termina siendo un acto sui géneris, con una comisión integrada en partes iguales, que diluye en una paridad artificial una competencia abrumadoramente provincial. Lo que correspondería es un acto concurrente: Mendoza licita la propiedad y explotación de Los Nihuiles, en ejercicio de un dominio exclusivo, y la Nación interviene solo para homologar el cumplimiento técnico del artículo 6°.
3- Tener los recursos no es lo mismo que poder gobernarlos
Los Nihuiles expone una paradoja del federalismo argentino. Las provincias son titulares de sus recursos, pero el agua atraviesa fronteras, la energía se vende en un mercado nacional y las grandes infraestructuras afectan a varias jurisdicciones. El problema ya no es quién es dueño: es quién puede decidir, coordinar y hacer cumplir decisiones de largo plazo.
De la nación a las provincias: el péndulo del poder
La Argentina pasó de una concepción centralizada a otra que devolvió poder a los territorios. El artículo 40 de la Constitución de 1949 declaraba propiedad imprescriptible e inalienable de la Nación a los minerales, las caídas de agua, el petróleo, el carbón, el gas y las demás fuentes naturales de energía. En 1994, el artículo 124 recorrió el camino inverso: reconoció a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. En hidrocarburos, la Ley 26.197 de 2006 transfirió además funciones de control, fiscalización, regalías y poder concedente.
La corrección federal era necesaria, pero dejó abierta una cuestión más difícil: un recurso puede ser provincial y, al mismo tiempo, formar parte de una cuenca, una red, un mercado o una infraestructura que excede la provincia. Descentralizar la propiedad no construye automáticamente las instituciones para coordinar su explotación.
La economía institucional agrega una pregunta anterior al precio: ¿quién puede decidir y hacer cumplir la decisión? North subrayó que las instituciones reducen incertidumbre; Ostrom mostró que la gobernanza policéntrica funciona cuando existen reglas comunes y mecanismos eficaces de resolución de conflictos; Evans y Mazzucato ponen el foco en capacidades públicas capaces de coordinar inversión y orientar mercados. Un derecho sin organización que lo haga efectivo puede terminar siendo un derecho débil.
Los Nihuiles: una pequeña enciclopedia del problema
En Los Nihuiles, la dificultad institucional aparece por varias vías a la vez. Mendoza reclama desde hace décadas el 100% de las regalías hidroeléctricas aplicando el “criterio de la fuente”, frente al reparto dispuesto por el Decreto 1.560/73. El reclamo atravesó sedes administrativas y judiciales; en 2016 la Provincia volvió a pedir formalmente su derogación y el pago íntegro de las regalías. La discusión no es sólo histórica: una variable elemental de la renta del activo permanece controvertida durante décadas.
El Atuel agrega una dificultad mayor. La Corte Suprema declaró su interprovincialidad en 1987 y, en 2020, fijó como meta interina un caudal mínimo permanente de 3,2 m³/s en el límite con La Pampa. Sin embargo, la sentencia tampoco cerró la gobernanza de la cuenca. En agosto de 2026 La Pampa presentó un nuevo “pronto despacho” ante la Corte reclamando la ejecución de los fallos de 2017 y 2020. Mendoza sostiene, por su parte, que el cumplimiento requiere obras y financiamiento. Casi cuarenta años después del primer fallo, sigue en discusión cómo transformar derechos declarados en reglas operativas.
Portezuelo: cuando decidir tarda más que construir
Portezuelo del Viento lleva el mismo problema a otra escala. Los antecedentes oficiales registran estudios desde 1972, nuevos análisis en 1992 y 1999, convenios Nación-Mendoza en 2006-2007, proyecto ejecutivo en 2012, normas de llenado aprobadas por COIRCO, estudios ambientales regionales y sucesivos laudos presidenciales. En 2019 el estudio regional fue aprobado por mayoría en COIRCO; el laudo de 2022 volvió a exigir un estudio integral sobre toda la cuenca. La obra no se construyó.
La pregunta difícil no es si deben existir controles ambientales o participación de las provincias aguas abajo. Deben existir. La pregunta es si un sistema institucional puede revisar durante medio siglo una infraestructura estratégica sin producir una decisión estable. El costo de una mala obra es evidente; el costo de no poder decidir también existe.
No es sólo agua
La misma matriz reaparece en la nueva geografía productiva. Una mina puede estar íntegramente en una provincia y depender de agua, electricidad, rutas, pasos internacionales y puertos de otras jurisdicciones. Vaca Muerta es provincial en el subsuelo, pero necesita gasoductos, líneas, ferrocarriles y mercados nacionales. La electricidad hidráulica utiliza un recurso provincial y se integra a una red federal. La reforma de la Ley de Glaciares de 2026 volvió a hacer explícita la tensión entre presupuestos mínimos nacionales y autoridad jurisdiccional sobre los recursos.
Si cada gran proyecto interjurisdiccional obliga a reconstruir desde cero la coalición política que lo hace posible, la infraestructura deja de depender sólo de su rentabilidad. Estudios adicionales, compensaciones, judicialización, cambios de gobierno y nuevos vetos se convierten en riesgo. El capital incorpora esa incertidumbre a su tasa de descuento. Algunas obras no se rechazan: simplemente nunca ocurren.
¿Federalismo o federalismo de negociación?
La defensa de los intereses provinciales es parte esencial del sistema federal. El problema aparece cuando las reglas estables son reemplazadas por negociaciones coyunturales y cada decisión estratégica vuelve a depender de mayorías políticas circunstanciales. El riesgo no es “demasiado federalismo”, sino un federalismo insuficientemente institucionalizado: muchos centros legítimos de decisión, pero pocos mecanismos capaces de cerrar conflictos y sostener acuerdos durante treinta o cincuenta años.
La palabra “balcanización” debe usarse con prudencia, pero señala un riesgo real: pasar de un sistema policéntrico a una suma de centros de veto. Incluso políticas nacionales de subsidios pueden transformarse en moneda de negociación territorial -gas, electricidad, obras, regalías-. Negociar es inevitable; lo problemático es que la negociación sustituya permanentemente a la regla.
La alternativa no parece ser volver al esquema de 1949 ni imaginar que el artículo 124 convierte a cada provincia en un sistema económico cerrado. Una arquitectura federal madura debería fijar de antemano quién decide, qué mayorías se requieren, cómo se distribuyen costos y beneficios, qué información técnica es común, cuánto puede durar una controversia y qué mecanismo arbitral la termina.
Capacidad estatal: el aporte de la economía institucional
Ostrom mostró que la gestión policéntrica de recursos comunes puede superar tanto al mando central como a la fragmentación, pero exige instituciones anidadas, monitoreo y resolución efectiva de conflictos. Peter Evans llamó “autonomía enraizada” a la combinación de burocracias capaces y vínculos estables con actores productivos. Mazzucato agrega que un Estado que pretende orientar mercados y asumir misiones necesita organizaciones que aprendan, contraten, financien, negocien riesgos y capturen parte de las recompensas.
Brasil ofrece, con todas sus contradicciones, una enseñanza organizacional: BNDES, Petrobras y empresas públicas o mixtas permitieron coordinar financiamiento, infraestructura y capacidades industriales. China responde a una arquitectura política muy diferente y no trasladable, pero deja la misma evidencia: la política industrial no se limita a declarar objetivos; dispone de bancos, empresas, gobiernos subnacionales e instrumentos de planificación para ejecutarlos. Los Estados que logran sostener estrategias tienen organizaciones para hacerlo.
Cerrar el círculo: ¿por qué Los Nihuiles sí pudieron hacerse?
Sería equivocado idealizar el modelo que dio origen a Los Nihuiles. Era más centralizado y generó tensiones que explican, precisamente, la larga reivindicación mendocina por recuperar el complejo. Pero tenía una capacidad que hoy parece escasa: dirección. La Nación podía pensar una cuenca, financiar presas, centrales y líneas y sostener una política hidroeléctrica; Mendoza, al mismo tiempo, defendía su patrimonio y procuraba que agua y energía derramaran en producción e industria.
Tal vez la lección no sea elegir entre aquel centralismo y el provincialismo actual, sino recuperar lo mejor de ambos: capacidad nacional para pensar sistemas completos y capacidad provincial para defender el territorio, capturar renta y convertir recursos en desarrollo local. Eso exige algo más sofisticado que discutir quién manda: instituciones capaces de compartir poder sin paralizarse.
Si hace ocho décadas Nación y Mendoza fueron capaces -con conflictos, pero también con dirección- de transformar un río en agua regulada, electricidad, industria y capacidades tecnológicas, ¿por qué hoy, con más derechos reconocidos y mayor sofisticación técnica, resulta tan difícil construir las instituciones necesarias para volver a hacer algo semejante?
4- ¿Y si el problema son las reglas del juego?
Los tres ejes anteriores preguntaron qué debería hacer Mendoza dentro del orden vigente. Este último argumento cuestiona el orden mismo: ¿la Argentina construyó un federalismo capaz de gobernar recursos estratégicos o una confederación que administra rentas provinciales, pero perdió capacidad para planificar sistemas, ejecutar infraestructura y negociar como Nación?
Las cuencas hídricas como sistemas
La defensa de la propiedad y conducción pública de los grandes aprovechamientos hidroeléctricos no necesita apoyarse en una nostalgia de la empresa estatal. Puede reconstruirse a partir de una concepción institucional concreta: el río y la cuenca constituyen un sistema físico y económico; una presa multipropósito produce beneficios que exceden el MWh; y las grandes obras requieren escala financiera, técnica y temporal para coordinar usos y capturar beneficios que ningún balance empresario individual incorpora por completo. Esa lógica quedó plasmada en la Ley 15.336 y en las funciones históricamente asignadas a Agua y Energía Eléctrica.
La concepción institucional de Agua y Energía (AyEE) integraba en una misma organización el inventario de recursos hídricos, la cuenca, el riego, la defensa contra crecidas, el saneamiento, la generación, la transmisión y la distribución eléctrica. No era casualidad: expresaba una concepción física y económica según la cual agua, energía y territorio debían planificarse conjuntamente. El estatuto de AyEE le asignaba precisamente esas funciones integradas.
La Ley 15.336 llevo esa concepción al derecho eléctrico; estableció que, cuando una captación hidroeléctrica formara parte de un aprovechamiento fluvial múltiple, su planificación debía contemplar la utilización racional y económica de todos los recursos naturales vinculados a la cuenca. La misma norma fijó prioridades de uso del agua: primero bebida y usos domésticos, luego riego y recién después producción de energía.
Ese orden revela una idea de política pública: el río no era solamente el insumo de un generador. Era simultáneamente agua para ciudades, riego, defensa frente a crecidas, ambiente, energía y soporte territorial. Agua y Energía Eléctrica operaba dentro de esa lógica de sistema: estudiar, financiar y ejecutar infraestructura cuya utilidad no podía medirse únicamente por los ingresos de la central.
La lógica subyacente era poderosa: la unidad de planificación no debía ser necesariamente la provincia debía ser el sistema físico.
Un río no puede optimizarse mirando únicamente el precio horario de la electricidad. El mismo embalse puede servir simultáneamente para riego, agua potable, control de crecidas, ambiente y generación. Esos usos tienen temporalidades y objetivos distintos. La planificación pública integraba esas restricciones dentro de una única decisión de sistema.
Mirar Los Nihuiles como una concesión pregunta cuánto produce, cuánto cuesta operarlo y a qué precio vende el MWh. Mirarlo como sistema agrega otras preguntas: qué agua regula, qué producción hace posible, qué seguridad hídrica aporta, qué infraestructura sostiene y qué capacidades económicas genera alrededor. El primer enfoque calcula un negocio. El segundo intenta gobernar un territorio.
Una presa multipropósito crea beneficios que no aparecen íntegramente en la caja del generador: regulación hídrica, seguridad frente a crecidas, disponibilidad de agua, expansión agrícola, infraestructura territorial y aprendizaje tecnológico. El mercado puede poner precio al MWh; no necesariamente al oasis que ese embalse hizo posible.
Éste es el punto de contacto con Mariana Mazzucato: el Estado no sólo corrige una falla de mercado. Puede asumir riesgos de largo plazo, crear infraestructura y capacidades y, con ello, hacer posibles mercados privados que antes no existían. La discusión relevante pasa entonces por cómo se distribuyen después los riesgos, las capacidades y las recompensas creadas colectivamente.
La escala nacional no era un detalle
Las grandes presas requieren capital intensivo, ingeniería especializada, crédito de largo plazo, redes de transmisión y una capacidad de absorber riesgos que excede normalmente a una provincia aislada. La Ley 15.336 no sólo organizaba jurisdicciones: asignaba al nivel nacional la promoción de grandes captaciones hidroeléctricas, la planificación de la Red Nacional de Interconexión y mecanismos específicos para financiar la expansión de Agua y Energía.
Esa escala permitía distribuir costos y beneficios en el tiempo y en el territorio. Una obra podía financiarse nacionalmente y, sin embargo, producir efectos de desarrollo profundamente locales. Los Nihuiles es precisamente un ejemplo: inversión de escala nacional, transformación del oasis sur mendocino y energía disponible para nuevas actividades productivas.
La cuestión relevante no es sólo quién puso cada peso, sino qué organización podía asumir inversiones con plazos de maduración de décadas y capturar beneficios que aparecían fuera del balance de la central: riego, industrialización, empleo, desarrollo regional y seguridad energética.
¿Quién captura la renta de una obra que pagaron generaciones?
Una central hidroeléctrica madura tiene una singularidad económica. Buena parte de su ventaja no nace de una innovación del operador actual, sino de dos activos preexistentes: un recurso natural y una infraestructura civil de vida extraordinariamente larga, construida y amortizada en gran medida por generaciones anteriores.
Cuando esa central se entrega en concesión, el operador aporta gestión, mantenimiento, rehabilitación y riesgo empresario. Es razonable que obtenga una rentabilidad. Pero eso no agota la cuestión distributiva. La renta hidráulica también puede alimentar regalías, menores costos energéticos, infraestructura, desarrollo industrial o nuevas inversiones públicas. Decidir su destino es una decisión de política económica, no una consecuencia automática del mercado.
Si una presa fue financiada socialmente, utiliza un recurso natural y seguirá produciendo durante décadas, ¿qué proporción de su renta debe apropiarse el concesionario y qué proporción debería volver a la sociedad que construyó el activo? Y, sobre todo, ¿en qué forma: canon, regalías, energía competitiva para la industria, nueva infraestructura?
Federalismo no es fragmentación del poder
La reforma constitucional de 1994 reconoció a las provincias el dominio originario de los recursos naturales. Fue una respuesta federal a una larga historia de centralización. El problema aparece cuando esa provincialización coincide con el retiro o debilitamiento de los instrumentos nacionales capaces de planificar, financiar y negociar a escala del país.
Allí surge una paradoja. Una provincia puede haber ganado formalmente poder sobre el recurso y, al mismo tiempo, el sector público argentino en su conjunto haber perdido poder frente al capital concentrado.
Una provincia puede ser jurídicamente dueña del recurso y, sin embargo, negociar individualmente frente a una minera global, una petrolera multinacional, grandes comercializadores de commodities o fondos de inversión con escalas económicas muy superiores. El dominio provincial puede fortalecer el federalismo; pero sin organizaciones comunes también puede fragmentar la capacidad de negociación del sector público.
Veintitrés provincias compitiendo por inversiones pueden ofrecer condiciones cada vez más favorables sin que exista una estrategia nacional que defina qué rentas capturar, qué infraestructura compartir, qué proveedores desarrollar o qué capacidades tecnológicas exigir. El resultado extremo no es más federalismo: es una suerte de confederación económica de jurisdicciones que administran recursos por separado frente a actores privados que sí piensan y negocian globalmente.
El riesgo no se limita a la hidroelectricidad. Minería, petróleo, gas, agua, líneas de transmisión, ferrocarriles y corredores logísticos atraviesan jurisdicciones y exigen decisiones coordinadas. Cuando cada proyecto obliga a reconstruir desde cero una coalición entre provincias y Nación, el federalismo puede transformarse en federalismo transaccional: acuerdos coyunturales, compensaciones cruzadas y vetos que cambian con cada mayoría política.
Construir una estrategia nacional o administrar recursos
Cuestionar esta arquitectura no implica proponer un regreso simple al centralismo ni negar el dominio provincial. La cuestión es distinta: cómo reconstruir escala nacional sin vaciar el federalismo. El artículo 124 define quién es titular del recurso; no obliga a que cada provincia planifique aisladamente una cuenca, una red eléctrica, un corredor minero, un sistema ferroviario o una política hidrocarburífera.
Una federalización efectiva debería poder combinar propiedad provincial con instituciones comunes suficientemente fuertes para coordinar infraestructura, financiar proyectos de largo plazo, resolver conflictos interjurisdiccionales y negociar condiciones frente a actores privados de gran escala. El objetivo no sería quitar poder a las provincias, sino evitar que la suma de poderes provinciales termine produciendo menos poder público.
El riesgo aparece cuando cada jurisdicción se concentra en cobrar su regalía, atraer su inversión y defender su recurso, mientras nadie conserva capacidad suficiente para decidir dónde debe construirse la próxima presa, línea de alta tensión, gasoducto, ferrocarril o corredor logístico. Se administra lo existente; se distribuyen rentas; se negocian excepciones. Pero se vuelve mucho más difícil construir una estrategia territorial común.
Los Nihuiles cierra el círculo: el complejo nació en una etapa en la que Nación podía pensar infraestructura a gran escala y Mendoza podía transformar esa infraestructura en desarrollo territorial. No fue una relación libre de conflictos: la Provincia defendió sus intereses, buscó la reversión del activo y finalmente pagó por recuperarlo. Pero detrás de esa disputa existía algo que hoy parece más difícil de encontrar: capacidad de construir.
El resultado fue una secuencia concreta: agua regulada, energía, expansión productiva, industrias electrointensivas y capacidades empresariales y tecnológicas. La discusión actual parece recorrer el camino inverso: cómo repartir la propiedad, la renta y las competencias de una infraestructura heredada.
Tres preguntas para dejar abiertas
¿El artículo 124 federalizó realmente el poder sobre los recursos naturales o fragmentó la capacidad negociadora del Estado frente a grandes grupos económicos, mineras, petroleras y empresas multinacionales que, lejos de fragmentarse, operan con estrategias, financiamiento y capacidad de negociación de escala global?
¿Tiene sentido evaluar una presa centenaria sólo por el VAN de una concesión de treinta años cuando parte de su retorno es hídrico, territorial, industrial y ambiental?
Y, sobre todo: si hace ocho décadas Nación y Mendoza pudieron transformar un río en agua regulada, energía, industria y capacidades, ¿qué instituciones necesitamos hoy para construir —y no solamente repartir— la próxima generación de infraestructura? - ¿qué instituciones necesitamos capaces de combinar escala nacional, poder provincial y estrategia productiva?
5- Modelos en pugna: la renta de los recursos naturales en el siglo XXI
Los cuatro ejes anteriores analizaron Los Nihuiles puertas adentro del proceso 2025-2026: qué pagó Mendoza, qué reglas de mercado rigen la concesión, qué gobernanza federal la enmarca. Este capítulo final da un paso atrás y pregunta algo más general: en la Argentina del siglo XXI, ¿quién termina quedándose con la renta que genera un recurso natural renovable ya construido, financiado y amortizado por el Estado? La respuesta tiene una historia con tres actos, y Los Nihuiles son, otra vez, un caso de manual para recorrerla.
Agua y Energía: el Estado empresario
Agua y Energía Eléctrica (AyEE), creada en 1947, fue el instrumento con el que la Nación argentina concentró, durante casi medio siglo, la planificación, construcción y explotación de los grandes aprovechamientos hidroeléctricos del país —Los Nihuiles entre ellos—. Su diseño respondía a una lógica de integración vertical: una misma organización estatal decidía dónde construir una presa, la financiaba, la construía, la operaba y comercializaba la energía generada. Esa integración no era un detalle administrativo: era la condición que permitía que la renta de un recurso natural renovable —el agua de los ríos andinos, convertida en electricidad— quedara íntegramente en manos del Estado, sin fugarse hacia intermediarios privados en ningún eslabón de la cadena.
AyEE no ejecutaba, sin embargo, cada obra con personal propio de punta a punta. Tercerizaba la construcción civil de presas, túneles y canales a contratistas privados —y de esa demanda sostenida nacieron, a lo largo del país, decenas de empresas constructoras especializadas en obra pública hidráulica—. Tercerizaba también, en la punta más sofisticada de la cadena de valor, el diseño y la fabricación de los componentes hidromecánicos más complejos: turbinas, compuertas, generadores y sistemas de izaje, el rubro en el que IMPSA construyó la escuela técnica que la convertiría en referente mundial. Había, entonces, empresarios privados dentro de este esquema: constructores civiles y proveedores de ingeniería de precisión. Pero ninguno de ellos capturaba la renta del negocio energético en sí. Cobraban por una obra o por un equipo, con el margen propio de su actividad, y una vez entregado, la explotación de la central y el flujo de caja de larguísimo plazo que genera un embalse amortizado quedaban enteramente del lado del Estado.
Ese es el punto que distingue al modelo AyEE de todo lo que vino después: la renta de un recurso natural renovable se acumulaba en manos públicas, disponible en principio para reinversión o subsidio cruzado hacia otras regiones, y no como utilidad distribuible a accionistas privados. El modelo tenía limitaciones reales —ineficiencias burocráticas, tarifas politizadas, opacidad presupuestaria— que motivaron buena parte de la crítica que después habilitó su desguace. Pero en términos de captura de renta fue exactamente el opuesto de lo que vendría: el Estado como empresario integrado, y el sector privado como proveedor de obra e insumos, no como dueño del negocio. Ese modelo terminó con las reformas del Estado del menemismo: la Ley N.° 24.065 de 1992 desintegró verticalmente el sector y declaró sujeta a privatización total la generación y el transporte a cargo de AyEE e Hidronor. La empresa que había construido Los Nihuiles dejó de existir, y con ella se disolvió el mecanismo institucional que durante cuatro décadas había mantenido la renta hidroeléctrica dentro del sector público.
El nacimiento de una nueva burguesía: los empresarios rentistas del Estado
A la muerte de las empresas estatales integradas sobrevino un sujeto económico nuevo: el empresario que no fabrica, no innova ni compite en un mercado abierto, sino que se especializa en quedarse con negocios ya regulados por el Estado. El caso más elocuente —y el que con menos pudor se presenta a sí mismo en esos términos— es el del Grupo Vila-Manzano, que en su propia comunicación institucional se define como “experto en mercados regulados”. No es una etiqueta impuesta desde afuera: es la autodefinición de un modelo de negocios que identificó, con precisión, dónde está la renta más segura de la economía argentina de las últimas tres décadas.
Un mercado regulado de servicios públicos —electricidad o gas, en cualquiera de sus segmentos: generación, transporte o distribución— no es un mercado de competencia perfecta, y esa es precisamente su atractivo. Las barreras de entrada al capital son altísimas: se requieren montos de inversión que solo un puñado de actores puede movilizar, antecedentes técnicos verificables y escala financiera para sostener el negocio treinta años. Al mismo tiempo, lo que más importa para quedarse con una concesión no es necesariamente la eficiencia operativa futura, sino el lobby ante el Estado que diseña el pliego, fija las condiciones y adjudica el contrato. Es la lógica que este trabajo ya definió, a propósito de Los Nihuiles, como “cazar en el zoológico”: barreras nominalmente altas para cualquier competidor genuino, pero un terreno de juego conocido y manejable para quien participa en el diseño de sus propias reglas.
El esquema aplica, casi sin ajustes, al sistema hidroeléctrico argentino en 2026. Las obras fueron realizadas en su totalidad por AyEE y por las provincias; están amortizadas hace décadas; lo único que resta es operación y mantenimiento sobre un activo que ya generó su repago. El precio de venta de esos bienes no se determina en una negociación de mercado transparente: se negocia, en los hechos, con lobby. Con ese flujo de renta de un recurso natural renovable, capturado sin haber asumido el riesgo de construcción ni el costo del desarrollo tecnológico previo, termina de nacer en la Argentina un “campeón” de un tipo nuevo: no un campeón industrial como supo serlo IMPSA, sino un campeón puramente rentista.
Esta transformación tampoco puede atribuirse exclusivamente al menemismo. En los años posteriores, una política de subsidios necesaria para contener las consecuencias sociales del modelo heredado permitió sostener las tarifas y proteger a los usuarios en un contexto crítico. Sin embargo, la urgencia por atender ese descalabro postergó una revisión más profunda de los marcos regulatorios establecidos en la década de 1990 y la reconstrucción de capacidades empresariales estatales. Esa respuesta, eficaz en su dimensión inmediata, dejó abierta una consecuencia menos visible: los grupos empresarios locales mejor adaptados al funcionamiento de los mercados regulados aprovecharon la continuidad de esas reglas y el respaldo fiscal del Estado para preservar su rentabilidad, adquirir participaciones de inversores internacionales que se retiraban y ampliar progresivamente su poder económico. La experiencia invita así a una reflexión necesaria: compensar socialmente los efectos de un modelo no equivale a transformar sus estructuras. Cuando la protección de los usuarios no se acompaña de una revisión de la propiedad, la regulación y la apropiación de la renta, los subsidios pueden terminar fortaleciendo también a los mismos actores privados cuya posición se buscaba limitar.
Mendoza frente al espejo: cuatro caminos para la renta de Los Nihuiles
Mendoza ya hizo el trabajo más difícil. Construyó —con capital nacional dirigido por decisión política, como se reconstruyó en los capítulos anteriores— el sistema Los Nihuiles; lo pagó, en 1993, con ochenta millones de dólares propios; y hoy es dueña del cien por ciento de sus activos. Tiene, además, el vehículo legal ya constituido para operarlo los próximos treinta años —Hidroelectricidad Mendocina S.A. (HEMSA)— y heredó de HINISA la totalidad del personal operativo: es decir, el conocimiento técnico acumulado para hacer funcionar el sistema día a día. ¿Cómo puede ser, entonces, que no se conciba siquiera como alternativa pública que Mendoza opte por quedarse íntegramente con la renta de un negocio para el que ya tiene los activos, la empresa y el personal?
La decisión sobre Los Nihuiles no consiste solamente en determinar qué porcentaje de HEMSA se vende. Antes debe resolverse bajo qué jurisdicción funcionará la concesión, quién definirá la política comercial de la central y qué participación conservará Mendoza en los flujos futuros del negocio.
Una concesión nacional implica incorporar el complejo al régimen definido por la Secretaría de Energía, con una parte relevante de su producción comprendida en el convenio de Generación Asignada y, por lo tanto, sujeta a precios, cantidades y condiciones fuertemente regulados. Una concesión provincial ofrecería una lógica diferente: Mendoza podría establecer las reglas de comercialización, habilitar contratos en el MATE y/o el abastecimiento de demanda regulada, y disponer preferencias para compradores locales como parte de una política energética y productiva propia.
La comparación tampoco puede reducirse al precio ofrecido por las acciones. El pago inicial representa dinero presente y cierto, pero supone ceder total o parcialmente una fuente de renta durante los próximos treinta años. Los dividendos, en cambio, expresan la decisión de permanecer en el negocio y participar de sus riesgos y oportunidades.
Las regalías remuneran el uso del recurso hídrico, pero no sustituyen la renta empresaria: se perciben con independencia de quién captura el margen generado por la producción y comercialización de la energía.
La elección, por lo tanto, no enfrenta una opción gratuita contra otra costosa. Conservar HEMSA exige conseguir capital, ejecutar el overhaul mayor, gestionar profesionalmente la empresa y asumir riesgos que hasta ahora fueron trasladados al concesionario. Venderla permite transferir esas obligaciones y obtener liquidez inmediata, pero también significa renunciar a la mayor parte —o a la totalidad— de una renta que podría extenderse durante tres décadas.
La pregunta políticamente relevante es qué se hará con esa renta en cada alternativa.
Si Mendoza conserva el negocio, deberá demostrar que puede administrarlo con eficiencia y transformar sus utilidades en Portezuelo del Viento, El Baqueano, Uspallata u otras obras estratégicas. Si decide venderlo, deberá explicar cuánto valen realmente los flujos entregados, por qué la inversión comprometida constituye una contraprestación adicional y no simplemente el mantenimiento necesario para explotar el activo, y qué patrimonio concreto recibirá la sociedad mendocina a cambio.
Porque vender no es necesariamente malvender, pero cobrar una sola vez por un activo construido y pagado por generaciones anteriores, transferir treinta años de renta privada y destinar el producido a cubrir necesidades presupuestarias transitorias sí lo sería. En ese caso, la provincia no estaría reemplazando un activo por otro: estaría consumiendo su herencia. Y la paradoja sería difícil de disimular: Mendoza habría recuperado Los Nihuiles después de tres décadas, no para volver a decidir sobre su energía, sino para entregarlos nuevamente —esta vez en su totalidad— antes de haber ensayado siquiera la posibilidad de administrarlos.
Solo bajo el paradigma neoliberal más extremo, un Estado y una sociedad entregan la renta íntegra de un recurso natural sin obtener, a cambio, una contraprestación equivalente a lo que ese recurso efectivamente vale: no la promesa de una inversión futura de cumplimiento incierto —como enseñó, apenas tres años atrás, el propio antecedente de Potasio Río Colorado—, sino valor cierto, verificable y ejecutable desde el primer día.
Este informe no reproduce aquí las notas periodísticas que en las últimas semanas vienen señalando un patrón llamativo de adjudicaciones concentradas en un mismo grupo empresario de alcance nacional, que bajo la actual gestión acumula licitaciones en rubros regulados con una frecuencia que excede lo estadísticamente esperable para un mercado de competencia abierta. Baste decir que ese patrón, de confirmarse, se ajusta con inquietante precisión a la hipótesis del “señor A” desarrollada en el punto 2: la formación de un empresario rentista solo es posible cuando cuenta, del otro lado del mostrador, con una dirigencia política dispuesta a ser socia del negocio en la oscuridad. La opción D no es la única disponible. Es, simplemente, la que menos le exige a quien la ejecuta.
Conclusiones
La hipótesis general
Los cinco ejes de este informe no son cinco problemas sueltos sin cinco pruebas independientes de una misma hipótesis. La licitación de Los Nihuiles que impulsan conjuntamente la Casa Rosada y la gobernación de Cornejo no responde a una necesidad técnica ni a una estrategia de desarrollo energético: responde a un sesgo ideológico neoliberal que decidió, de antemano, que el Estado provincial debe salir por completo de un negocio que él mismo construyó, pagó y sabe operar. Ningún argumento técnico explica por qué Mendoza necesita vender el 100% del paquete accionario -y previsiblemente a un precio inferior a su valor real- cuando en plena reforma menemista de los años 90, la etapa más agresiva de privatizaciones que conoció el país, la propia Mendoza negoció quedarse como socia en un 49%. Si el modelo de 1993 resultaba aceptable para Domingo Cavallo y Carlos Menem, no hay razón económica -solo ideológica- para que en 2026 la fórmula haya empeorado hasta el 0%.
A esa hipótesis se suma una segunda, de naturaleza política antes que técnica: el cronograma. Adjudicar en apenas tres meses una concesión pensada para treinta años no es urgencia operativa -el sistema puede seguir funcionando con HEMSA y el personal ex HINISA el tiempo que haga falta-, sino urgencia electoral compartida por ambos gobiernos. 2027 es año de elecciones nacionales y provinciales en Mendoza. Si el complejo no se adjudica durante 2026, la ventana política que hoy permite a Milei y a Cornejo avanzar sin el desgaste de una campaña en curso se cierra: la carroza vuelve a ser calabaza, y la operación que hoy se presenta como inevitable puede volverse, simplemente, imposible de perpetrar.
Cómo lo demuestra cada eje
- Eje 1 - Mendoza no recibió Los Nihuiles: los compró. En 1993 la Provincia pagó $80 millones (USD 80 millones nominales) por un sistema que hoy se pretende regalar. El propio antecedente menemista -Nación construye, Mendoza paga y participa- es la prueba de que existía, incluso en el momento de mayor privatización de la historia argentina, un modelo intermedio entre estatizar y malvender. Ese modelo es, precisamente, el que la administración actual descarta sin explicarlo.
- Eje 2 - ¿Cuáles son las reglas del juego? La Ley 15.336 solo da a la Nación jurisdicción técnica sobre el despacho y el transporte, no potestad sobre el precio ni la propiedad; la “licitación conjunta” es una figura sin anclaje normativo. Y, mientras se apura la venta, una porción del propio ingreso por regalías está sub judice ante la Corte Suprema -$67.338 millones reclamados a Mendoza, con La Pampa recién citada al proceso el 27 de agosto de 2026-. Fijar un precio de treinta años sobre un flujo de ingresos en litigio no es prudencia: es apuro.
- Eje 3 - Tener los recursos no es lo mismo que poder gobernarlos. El vacío de instituciones interjurisdiccionales —agravado, no resuelto, por la reforma de 1994— es el mismo vacío que la “licitación conjunta” aprovecha para presentarse como la única salida posible, cuando en rigor es una entre varias.
- Eje 4 - ¿Y si el problema son las reglas del juego? Fragmentar jurídicamente una cuenca no la vuelve más eficiente, la vuelve más fácil de negociar puertas adentro. La renta hidroeléctrica que hoy se resigna sin contrapartida es la evidencia más concreta de esa fragmentación funcionando exactamente como más le sirve a quien la propone.
- Eje 5 - Modelos en pugna. El tránsito de Agua y Energía Eléctrica al “empresario experto en mercados regulados” es la genealogía completa del sesgo que hoy se repite: captura de renta sin riesgo de construcción, con la política como socia silenciosa. Malvender el 100% de Los Nihuiles en 2026 no sería una novedad: sería la culminación de un patrón que empezó en los 90 y que, esta vez, ya no deja a la Provincia ni siquiera con el 49%.
No existe un motivo técnico que explique por qué Mendoza necesita vender el 100% -y no el 49%, el 51% o el 10%- de un activo que ya construyó, ya pagó y ya sabe operar. Tampoco existe un motivo técnico que explique por qué esa decisión debe cerrarse en tres meses, con regalías en litigio, seguros sin resolver y una valuación que nadie hizo pública. Lo que sí existe es una fecha: 2027. Y una ventana política que, si no se aprovecha en 2026, no va a volver a abrirse.
Fuentes principales por eje:
- Eje 1: Decreto PEN 2.259/93 y Acta Complementaria
- Eje 2: Ley 15.336, Resolución 400/2025, Decreto 1.560/73, CSJN 27/08/2026 y comunicado del Gobierno de La Pampa 28/08/2026
- Eje 3: Constitución Nacional arts. 40 y 124, Ley 26.197, expediente Portezuelo del Viento
- Eje 4: Ley 15.336
- Eje 5: Ley 24.065 art. 93, antecedente Potasio Río Colorado
Notas al pie
[1] Contrato y antecedentes de transferencia de PRC (2023); Gobierno de Mendoza, política minera 2024: inversión comprometida de USD 1.000 millones y 12 % provincial; H. Cámara de Diputados de Mendoza, pedido de informes del 22/10/2025 sobre planta piloto, inversiones, sanciones y garantías; prensa mendocina 2025–2026 sobre incumplimiento del hito de planta piloto y renegociación contractual.
[2] Pampa Energía, estados financieros 2025 y primer trimestre 2026, Nota 18 – Siniestro en HINISA.
Registro bibliográfico
Informe CEPA N° 659, ISSN 2796-7166.
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