Efecto de los incrementos tarifarios en los hogares de la Región Metropolitana: una mirada desde la pobreza energética

El incremento de la tarifa total de gas es de entre 479% y 2187% según la época del año.

Carga tributaria en las facturas de energía

En el presente trabajo se consideró el costo de la energía neto de impuestos. Es importante aclarar este punto, ya que la carga tributaria puede incrementar notablemente el costo de la energía según el municipio. Para la electricidad, en CABA, además del IVA (21%) se cobra una contribución municipal del 6,38%. En el conurbano bonaerense y La Plata (zona Edesur, Edenor y Edelap) hay que agregar la contribución al ENRE (ley 7290) del 10%, la contribución municipal y provincial de 6,42% y 0,642% respectivamente y el 5,5% correspondiente a la Ley 9038/78 (para construcción de la 'Central de Acumulación por Bombeo en Laguna La Brava', nunca construida, y una central eléctrica en la zona de Bahía Blanca, que finalizó en la década pasada). En total la carga tributaria es del 44,16%. Estos valores hay que calcularlos sobre el consumo variable más el cargo fijo.

Para el caso de las facturas de gas, hay que considerar, además, el impuesto a los Ingresos Brutos, trasladados por las distribuidoras y transportistas a los usuarios. También se cobra un aporte al FOCEGAS, un fideicomiso que, según la resolución que lo crea, se destina a “obras de infraestructura, conexión, repotenciación, expansión y/o adecuación tecnológica”, con aportes de $4 a $60 según la categoría del cliente. Además, se traslada al usuario, por la ley 25.413, el impuesto a los créditos y débitos  (impuesto  al  cheque) tanto de la distribuidora como de la transportadora. El IVA y las contribuciones municipales se cobran sumando estos valores, lo que genera el efecto “impuestos sobre impuestos”. Para el caso de los ingresos brutos, sumando transporte y distribución hemos relevado casos en los que representan 8,3% (CABA), 4% (Vicente López) y 11,7% (Ituzaingó) del cargo por consumo. También se computan $0,004 por m3 de gas consumido por ley 25565 y el 9% por Ley 9266 en la provincia de Buenos Aires. Las tasas municipales varían según los distritos: mientras que CABA, Ituzaingó o Vicente Lopez no gravan este punto, en Avellaneda hay una contribución del 8%. Es decir que sin considerar este último ítem ni el FOCEGAS, existe un incremento de entre 30% y 45% de la factura correspondiente a impuestos.

El traslado total a los usuarios de los impuestos indirectos es propio de los mercados monopólicos, como la distribución de gas con demanda casi inelástica. La existencia de un poder de mercado desproporcionado en bienes de primera necesidad, es una de las principales razones para que el estado regule estos mercados. Por otro lado, la existencia de fondos conformados por el aporte de los usuarios destinados a la realización de obras, plantea la necesidad del control de las organizaciones de usuarios de estos fondos y su aplicación.

Pobreza energética

El criterio de pobreza energética por ingresos, indica que un hogar es pobre si necesita más del 10% del ingreso disponible para cubrir los gastos energéticos. En Europa y España, se define como ingreso disponible el ingreso total familiar descontados los gastos de vivienda. En CEPA (2016) se consideró como ingreso disponible los ingresos totales familiares descontados los gastos alimentarios básicos. Este criterio se consideró en función de dos elementos esenciales. En primer lugar, para obtener un indicador que sea sensible al precio de los alimentos básicos, que en Argentina suelen verse afectados por las variaciones en el tipo de cambio, en un contexto en el cual el Ministerio de Energía pretende equiparar paulatinamente el precio de tarifas locales con el precio internacional. Y en segundo lugar, porque debido a la ausencia de estadísticas sistemáticas para el área estudiada (Capital Federal y GBA) sobre precios de alquileres, expensas, impuesto inmobiliario y demás gastos relativos a la vivienda, resulta imposible una determinación precisa sobre el particular.  Adicionalmente, se propone una categoría adicional: los pobres energéticos severos. El cálculo de pobreza energética severa se calcula considerando solo el ingreso total familiar, y no el ingreso disponible descontando los alimentos. Si un individuo es pobre energético severo, naturalmente cumple con el criterio de pobreza energética. Sin embargo, el cálculo resulta relevante porque da cuenta de un porcentaje de la población que presenta un estado de vulnerabilidad extremadamente alto.

El cálculo de la pobreza energética, siguiendo el criterio de ingresos, arroja porcentajes que se mueven entre 48,77% y 65,87% según los perfiles de acceso a los servicios públicos. El total del GBA, indica que 52,57% de la población se encuentra en situación de pobreza energética. Si se consideran los pobres energéticos severos, el porcentaje oscila entre un 16,95% y un 38,09%, lo cual representa un 27,45% del total de la población.

Considerando el total de los costos promedios de la energía por perfil de hogar, el porcentaje del ingreso disponible -ingreso total familiar neto de gastos alimentarios- en el caso de hogares con acceso al gas y con y sin acceso al agua de red asciende a un promedio de 10,13% y 10,08% respectivamente. En el caso de hogares sin acceso al gas, el porcentaje del ingreso disponible necesario para cubrir los costos de la energía asciende es sensiblemente mayor, alcanzando 31,57% y 23,34% según tengan o no acceso a la red de agua respectivamente. Estos hogares, sin acceso a la red de gas, son los que se encuentran en un estado de vulnerabilidad muy relevante, llegando a destinar entre 11,78% y 10,17% de su ingreso total familiar para cubrir los gastos energéticos.

Los cálculos anteriores excluyen la posibilidad de que los hogares accedan a la tarifa social. Desde un principio de la reestructuración tarifaria en 2016, la tarifa social presentó mucha incertidumbre en los usuarios, por la poca claridad en los requisitos, la dificultad burocrática para acceder a la misma y por las dudas sobre el alcance. Recientemente, en la página web de la Casa Rosada, se publicó que en el caso de las viviendas sin acceso a la red de gas (hogares electro intensivos), el beneficio de la tarifa social se otorgaría de manera automática. En estos casos, la tarifa social, consistirá en otorgar un 100% de subsidio a los primeros 150 KWh consumidos por el hogar, y el adicional seria valorado según el cuadro tarifario vigente. Se realizaron los cálculos de pobreza energética para la población si acceso al gas de red, mostrando una disminución significativa de los valores de pobreza energética para esta población contenidos en la Tabla 3.

La tarifa social tiene el efecto de equiparar las proporciones de hogares pobres energéticos entre los que tienen y los que no tienen acceso al gas (entre un 40 y 50%). Sin embargo, los guarismos siguen siendo elevados, tanto para los hogares con acceso y los que no tienen acceso a la red, con entre un 10% y un 20% de la población con pobreza energética severa. Además, quedan por fuera de este análisis, la población electro dependientes (1) que en la mayoría de los casos tienen también un uso intensivo de la electricidad, aunque en este caso ha sido votada recientemente la ley que beneficias a dichas familias. Asimismo, según informan representantes de los usuarios y consumidores, las tarifas de esta población no reflejan el cumplimiento del beneficio, sino que al contrario, en la población de los barrios más carenciados del conurbano se avanza hacia un sistema de medidores prepago con un costo unitario por KWh fijo. Esta modalidad entra en flagrante contradicción con la tendencia mundial, y en la cual se fundamente el sistema de subsidios, a considerar el acceso a la energía como un bien indispensable y un derecho de la ciudadanía, cuyo acceso debe ser asegurado por el Estado.

La tarifa social de gas, más allá de solo beneficiar a la población con acceso a la red, no tiene limitaciones de cantidad. Sin embargo, el otorgamiento resulta sumamente restrictivo. Uno de los requisitos es que el titular del servicio no tenga más de una propiedad, impidiendo así el beneficio a casi la totalidad de hogares inquilinos. La sumatoria de requisitos es tan elevada, que su alcance resulta despreciable a los fines de este estudio. Por otro lado, la población sin acceso al gas, se abastece con garrafas, las cuales se consiguen a no menos de $250 por unidad en el conurbano bonaerense. El precio de la misma es una variable de análisis relevante en el estudio de la pobreza energética.

Análisis de impacto: efectos de la segunda re-estructuración tarifaria sobre la pobreza energética

Una cuestión relevante de la metodología propuesta es la posibilidad de realizar análisis de impacto de re-estructuraciones tarifarias mediante la simulación de escenarios. Respecto a esto el ex-presidente del Banco Mundial, realizó la recomendación de que los estados no lleven adelante re-estructuraciones tarifarias sin considerar el efecto sobre la pobreza energética.

La Tabla 6 muestra el impacto del tarifazo sobre la pobreza energética, considerando los precios de alimentos y estructura de ingresos vigente en diciembre de 2017. El establecimiento de un nuevo tarifazo de luz y gas, tiene como efecto el incremento de la pobreza energética en un 8%.

Conclusiones

• El concepto de pobreza energética hace referencia a la situación en la cual los habitantes de un hogar tienen dificultades para alimentarse correctamente y hacer frente a los gastos mínimos energéticos. El acceso a una cantidad de energía mínima es imprescindible para que las personas mantengan un buen estado de salud y puedan contar con un confort relativamente adecuado. En población de riesgo -como los mayores de 65 años, lactantes, enfermos cardíacos y respiratorios-, el mantenimiento de una calefacción adecuada es aún más sensible e imprescindible por razones estrictamente de salud.
  • La pobreza energética es una dimensión de la pobreza que debe ser considerada necesariamente para el estudio y el abordaje de políticas públicas. No es menor la decisión del gobierno nacional de empezar a considerar la pobreza energética como un indicador relevante para analizar la calidad de vida de la población. En efecto, da cuenta –a confesión de parte- de la necesidad de prestar mayor atención a la vulnerabilidad social que deriva de la brutal alteración del esquema tarifario en la Argentina durante 2016 y en el transcurso de 2017.
• En este trabajo se desarrolla un estudio de la pobreza energética en los hogares de CABA y AMBA (Región metropolitana) considerando la actualización de los cuadros tarifarios tarifarios de gas, electricidad, y el precio de mercado de la garrafa vigentes a abril de 2017. El criterio de pobreza energética por ingresos, indica que un hogar es pobre si necesita más del 10% del ingreso disponible para cubrir los gastos energéticos. En CEPA (2016) se consideró como ingreso disponible los ingresos totales familiares descontados los gastos alimentarios básicos.
• Los aumentos tarifarios dispuestos por el gobierno nacional durante 2016 y la primera parte de 2017, sumado al incremento sostenido del precio de los alimentos y la evolución de los salarios por debajo de la inflación, han provocado que el porcentaje de ingreso neto de gastos alimentarios promedio de los hogares de la región dedicado a satisfacer los gastos energéticos ascienda a un 21%. Los niveles de pobreza energética, ascienden a casi un 53%, y los pobres energéticos severos - aquellos que dedican más de un 10% del ingreso total familiar para gastos energéticos- a más de 27%.
• La pobreza energética es sensiblemente distinta entre la población que vive en hogares con acceso al gas de red y los que no acceden al gas de red. Mientras que los hogares sin acceso se abastecen de energía exclusivamente con electricidad y garrafas -con un costo sensiblemente superior-, también tienen ingresos familiares promedio inferiores, lo que genera un nivel de vulnerabilidad mayor.
• En los hogares con acceso al gas de red la pobreza energética se ubica entre 49,01%y48,77%, considerando quienes tienen acceso al agua y los que no la tienen -respectivamente-. Ese guarismo se eleva a 65,87% para los que no tienen acceso al gas y sí al agua, y 53,69% para los que no tienen acceso al gas y tampoco a la red agua.
• Para los considerados pobres energéticos severos, los datos son más elocuentes: con acceso a gas y agua ascienden a 16,95%, con acceso a gas y sin acceso a agua 24,67%, sin acceso a gas y con acceso a agua 51,84% y sin acceso a gas y sin acceso a agua 38,09%.
• La tarifa social tiene el efecto de equiparar las proporciones de hogares pobres energéticos entre los que tienen y los que no tienen acceso al gas (entre un 40 y 50%). Sin embargo, los guarismos siguen siendo elevados, tanto para los hogares con acceso y los que no tienen acceso a la red, con entre un 10% y un 20% de la población con pobreza energética severa.
• La metodología de medición de la pobreza energética que se plantea en este trabajo, permite calcular cual es el efecto de cambios tarifarios. La segunda reestructuración tarifarias de electricidad y gas efectuadas por el gobierno a partir de 2016, han tenido el efecto de incrementar en promedio un 8% la pobreza energética.

Anexo 1

Discusión sobre el concepto de pobreza energética

Existe un intenso debate académico, político y metodológico alrededor del concepto de pobreza energética. La pobreza energética es una de las manifestaciones de la pobreza, en el sentido de que una definición correcta de pobreza no puede aceptar que familias clasificadas como pobres energéticamente no sean pobres. Sin embargo, el concepto tiene una relevancia suficiente como para ser estudiado de manera específica. Según la asociación europea Fuel Poverty Group (2016), “esta manifestación particular de la exclusión social acepta una mirada de foco cerrado dado que hay causas y consecuencias particulares que permiten un mejor análisis, sin olvidar nunca su inserción en un contexto biográfico de exclusión más amplio” (2).

La pobreza energética es una realidad que afecta a millones de personas en el mundo, a lo largo de la historia y especialmente en el mundo en desarrollo. Pero el concepto especifico surge en Inglaterra a partir de los trabajos de Brenda Boardman (1991). La definición exacta del concepto, y en consecuencia la aproximación metodológica se encuentra en discusión.

Enfoque de la insuficiencia de ingresos

A partir de los trabajos iniciales de Boardman (1991) surge una medida de pobreza energética basada en ingresos. La autora indica inicialmente que el concepto de “fuel poverty” es una situación en la cual un hogar tiene que dedicar más de un 10% de su ingreso disponible para hacer frente a los gastos energéticos.

La medición de insuficiencia de ingresos tiene una serie de limitaciones metodológicas, relativas a la cuantificación de los gastos y a la definición de ingresos disponibles. Los primeros trabajos hacían uso de las encuestas de gastos de los hogares y elaboraban un indicador puramente descriptivo. Esta metodología corre el riesgo de subestimar la pobreza energética; ya que cuando los costos de la energía son altos los hogares pueden restringir su uso; aun con severas consecuencias sobre el bienestar. Por esta razón, es que Boardman recomienda la implementación de encuestas de gastos especificas donde no se pregunte sobre los consumos efectuados, sino sobre los consumos “teóricos” necesarios para mantener un nivel de bienestar adecuado. La utilización de encuestas de gastos directas no es recomendada.

Una alternativa a la medición de los gastos observados a partir de encuestas de gastos, es la definición de una canasta energética normativa que asegure a los hogares un régimen térmico de vivienda adecuado. Esta fue la definición adoptada por el Reino Unido que definió el parámetro en 21º en la habitación principal y 18º en el resto de las viviendas para los meses fríos. La Asociación de Ciencias Ambientales (2016) advierte que, aunque la noción de pobreza energética se asocia comúnmente al uso de energía para calefacción, otras demandas de energía (electrodomésticos, agua caliente, etc.) también deben ser tenidas en cuenta.

En relación a la medición de la pobreza energética a partir de una canasta normativa, CEPAL (1994) advierte que “desde el punto de vista de la energía es posible establecer una relación entra la calidad de los materiales y de la envolvente de la vivienda y el nivel de comportamiento térmico de esta”. Las canastas normativas, deben incluir un coeficiente de ajuste G, “cuyo calculo implica un proceso de relativa complejidad y exige la realización de un conjunto de estudios y auditorias. Además de proceder a la estratificación de las viviendas de acuerdo a las características socioeconómicas de sus habitantes, de manera de poder clasificarlos de acuerdo a los coeficientes G utilizados”. A modo de ejemplo, para la región chilena de Chiloe, CEPAL (1994) expone una diferencia de 215% entre el coeficiente G del tercer y primer tercil de ingresos. Esto debe ser interpretado como un requerimiento energético 215% superior entre los terciles para satisfacer los mismos requerimientos normativos. De la misma manera, se pueden establecer coeficientes de ajuste para el resto de los electrodomésticos según el grado de eficiencia energética.

El segundo problema de la medición por ingresos consiste en el límite por un lado en el arbitrario de un 10% de los ingresos y por otro el concepto de ingresos disponible familiar. Mientras que una rama de la literatura considera como ingresos disponible el ingreso neto total familiar, la misma Brodman (1991), considera que se deben restar gastos fijos e ineludibles del hogar como ser algunos gastos alimentarios básicos o de alojamiento. Dicha diferencia no es menor ya que puede conllevar a la subestimación o sobre estimación de la pobreza energética en el caso de no incluirlos, y puede llevar a la paradoja de que un gran número de hogares que son pobres por ingresos, y hasta indigentes no sean pobres energéticos. En general, se considera que de la renta total familiar declarada, deben descontarse algunos gastos relativos a los gastos ineludibles del hogar.

En la actualidad la metodología utilizada en el Reino Unido (Fundazioa, 2013) consiste en restar de los ingresos totales familiares el valor de una canasta estimada valorizada al costo de alquiler de una vivienda promedio para cada familia y comparar estos ingresos con el valor de una canasta normativa que asegure un estándar de 21 ° en la habitación principal y 18 ° en las restantes.

Por otro lado, existen estudios (Economics for energy, 2015) que consideran la pobreza energética como un concepto restringido al universo de hogares que no superan el estándar mínimo de ingresos (línea de pobreza). Esto tiene la finalidad no contabilizar como pobres energéticos a los hogares de mayores ingresos que tienen gastos altos de energía.

La crítica más frecuente que ha recibido el enfoque de ingresos y concretamente, la determinación de ese umbral preciso, consiste en carecer de base científica. Con todo, y a pesar del carácter relativamente arbitrario, este indicador sigue siendo de gran utilidad para de reflejar el esfuerzo económico de los hogares para pagar la factura energética y con un valor relevante como indicador para medir la vulnerabilidad potencial de los hogares dentro de un escenario de crecimiento de los precios de la energía.

Enfoque de las privaciones absolutas

En consecuencia, con las críticas que se pueden realizar a las mediciones indirectas de ingresos, la dificultad que implica definir la pobreza energética a partir de la insuficiencia de ingresos, otros autores proponen una metodología (Townsend & Gordon, 2005) basada en las percepciones y declaraciones de los hogares. La versión más actualizada incluye tres variables que se extraídas de Las Estadísticas de la Unión Europea sobre la Renta y las Condiciones de Vida (EU-SILC):

No poder permitirse mantener la vivienda con una temperatura adecuada durante los meses fríos

Haber tenido retrasos en el último año debido a dificultades económicas en el pago de los recibos relaciones con el mantenimiento de la vivienda principal (agua, gas, electricidad, comunidad, etc.)

Sufrir la vivienda situaciones de goteras, humedades en paredes, suelos, techos o cimientos, o podredumbre en suelos, marcos de ventanas o puertas.

Actualmente, este es el indicador de referencia que se utiliza para medir la pobreza energética desde este enfoque basado en las declaraciones de los hogares.

Anexo 2

Detalles de la metodología Aplicada

Las necesidades energéticas de los hogares son variadas y cambian a lo largo del año. De manera simplificada y estilizada. Para la zona que ocupa este estudio: GBA y AMBA, se pueden identificar tres periodos con demandas diferentes a lo largo del año en función de la temperatura ambiente; tanto para gas como para electricidad: verano (que ocupa los meses de diciembre a febrero), media estación (de marzo a mayo y de septiembre a noviembre) e invierno (de junio a agosto).

Otra característica que determina la magnitud de la demanda energética de gas y de electricidad consiste en el acceso a la red de gas -ya que los hogares que no tienen acceso a la misma se calefaccionan con electricidad o garrafa- y el acceso a la red de agua -ya que en este caso deben utilizar bomba eléctrica para su extracción-. Además, inciden la cantidad de individuos del hogar, el tamaño y calidad de la vivienda y la cantidad y calidad de los electrodomésticos (si son de bajo o de alto consumo).

La metodología usual para determinar la pobreza energética consiste en analizar los patrones de consumo energético a partir de las encuestas de gastos y cuantificar la cantidad de hogares que logran cubrir sin dificultad los gastos en energía: usualmente se considera un 10% del presupuesto familiar disponible, luego de restar el gasto en alimentos básicos.

El objetivo de este trabajo, en línea con el concepto de pobreza energética, consiste en analizar la capacidad de los hogares de hacer frente a las necesidades mínimas energéticas para asegurar un estándar de vida adecuado a sus integrantes luego de que se apliquen los tarifazos de luz y gas anunciados por el Gobierno Nacional. Dado que no se cuenta con encuestas de gastos actuales, que den cuenta de la estructura de consumo con los cuadros tarifarios propuestos (la última encuesta de gastos es del 2013-2014), y que los cambios distan de ser marginales; se propones establecer una canasta normativa en Kwh.

• Estación del año.
• Acceso a la red de agua y degas.
• Cantidad de habitantes del hogar y de habitaciones de la vivienda.

Luego de calcular los valores de la canasta normativa estacional, se procede a calcular el monto promedio mensual de la factura correspondiente. La suma de las facturas promedio mensuales de gas y electricidad constituyen el valor teórico de la canasta energético en el caso de hogares que tienen acceso a la red. En el caso de hogares sin acceso a la red, a la factura promedio eléctrica se le adiciona un monto de $500 correspondiente a dos garrafas de 10 kg.

A partir de la EPH, y siguiendo la metodología de CEPA-IndEP, para la actualización de ingresos y costos de alimentos, se calcula el porcentaje de hogares que tendrían serias dificultades para hacer frente al gasto energético como aquellos que deben destinar más de un 10% del ingreso al pago de la canasta energética una vez restado el monto teóricamente gastado en alimentos (CBA). El monto de las CBA se calculó también siguiendo la metodología CEPA-IndEP.

Bibliografía

-ACA.   (25    de   10    de    2016).    Asociasion    de    CIencias    Ambientales. Obtenido de http://www.cienciasambientales.org.es/index.php/cambio-climatico-y-sector- energetico/pobreza-energetica.html.
-Boardman, B. (1991). Fuel Poverty : from cold homes to affordable warmth. Londres: John Wiley & Sons.
-CEPA-IndEP. (Julio 2016). Medicion de la pobreza, Informe 2.
-CEPAL. (1994). Energ[ia y Equidad. CEPAL.
-Fundazioa, F. E. (2013). La Pobreza Energetica por Gopkuzoa. GIpuzkoako Foru Aldundia. Fuel Poverty Group (2016) Energia Justa. Obtenido de http://energiajusta.org, consultado el 25/04/2017
-Townsend, P., & Gordon, D. (2005). Rights-based international indicators: aim, options and outcomes of the world statistically-based report on poverty and the rights of the child. Metagora Forum, (págs. 24-25).

Notas al pie

(1) Población que necesita de acceso a la red eléctrica de manera continua, y sin interrupción, como por ejemplo diabéticos, discapacitados motrices, población con necesidad de respirador artificial entre otros.
(2) http://energiajusta.org/pobreza-energetica/consultado el 25/04/2017.

Sobre este informe

Instituciones autoras del informe: Centro de Economía Política (CEPA) e Instituto de Economía Popular (IndEP).

Descargue el informe

Para descargar el informe haga clic en este enlace.