Endeudamiento provincial, el fenómeno silencioso: análisis de la incidencia de la deuda sobre la recaudación provincial en el período 2004-2019
El Gobierno Nacional ha utilizado la emisión de deuda externa -con el 81% de colocaciones en moneda extranjera según informan los datos oficiales de Hacienda a mitad de 2019- como el único mecanismo para atender las cuentas públicas que han sido fuertemente afectadas por las propias políticas de ajuste y consecuente recesión. Esta lógica en relación a los usos del endeudamiento no es novedosa en la historia argentina, sino que remite al periodo de Valorización Financiera 1976-2001. El endeudamiento se utiliza para atender un creciente déficit fiscal provocado por la caída de la recaudación y de la actividad económica y por la quita de impuestos a sectores concentrados, y al mismo tiempo se destina al repago de los vencimientos de deuda y al financiamiento de la fenomenal fuga de capitales.
En lo que respecta a las provincias, la política “federal” de Cambiemos ha sido facilitar el endeudamiento para enfrentar el deterioro creciente de las arcas provinciales. La cuestión de fondo reside en que las mismas se han visto deterioradas por la caída de la actividad por una doble vía: la recaudación provincial ha crecido por debajo de la inflación al igual que las transferencias por coparticipación.
El presente trabajo tiene por objetivo analizar a la evolución de la recaudación provincial a través de recursos propios y mediante transferencias de coparticipación federal, y al mismo tiempo mostrar evolución de las deudas públicas provinciales. Se analiza la relación entre ambos indicadores, que a fin de cuentas es un ratio central para proyectar las posibilidades de desendeudamiento hacia el futuro.
Los ciclos del endeudamiento provincial
Hasta 2015, desde el Gobierno Nacional se impulsó el desendeudamiento como política económica rectora, no sólo en el orden nacional (vía pago al FMI y reestructuración de la deuda) sino también a nivel provincial. Sin embargo, esta situación se modificó radicalmente a partir de la asunción de Mauricio Macri, adoptando un giro de 180 grados y convirtiendo a la toma de deuda en la forma de financiación de gastos corrientes.
Como se observa en el gráfico a continuación, la deuda nominal provincial crece de manera descomunal desde 2016 en adelante. El endeudamiento se incrementa 258% entre 2004 y 2015, con nueve años de crecimiento de PBI y tres de caída, mientras que entre 2016 y 2019, en sólo cuatro años, el incremento de deuda fue de 542% con un PBI comportándose de manera recesiva: tres años de caída y uno sólo de crecimiento.
En relación a la recaudación, si las deudas provinciales en 2004 ascendían a $75.244 millones, la recaudación propia del total de las 24 provincias sumaba $18.108 millones y la recaudación por Coparticipación ascendía a $28.239. En definitiva el endeudamiento representaba 1,62 veces la recaudación total (recursos propios + Coparticipación).
Once años después, en 2015, la deuda de las provincias ascendía a $269.384 millones y la recaudación sumaba $730.329 millones (recursos propios por $314.906 millones y $415.423 millones de coparticipación). Es decir, se produjo una brutal caída relativa de la incidencia del endeudamiento sobre los recursos provinciales. La deuda pasó a representar sólo 0,37 veces la recaudación anual.
A partir de 2016 se percibe un cambio en el sentido de la curva. La estimación de deuda a finales de 2019 ascendería a $1.730.026 millones y la recaudación propia de las 24 provincias sumaría $961.418 millones, mientras que la coparticipación ascendería a $1.540.976 millones. En definitiva, la deuda “pesará” 0,69 de la recaudación anual, casi duplicando su incidencia respecto de 2015.
En el gráfico a continuación se observa la evolución del stock de deuda en relación a la recaudación propia y vía coparticipación considerando 2004 como base 100. El punto mínimo de endeudamiento se produce en 2014 y 2015, habiéndose reducido el endeudamiento de las provincias casi 80%. Finalmente, en 2019, el incremento de la deuda lleva el guarismo a 42,6.
Al analizar cada provincia, el nivel de endeudamiento sobre recaudación es dispar. Mientras que Chubut, Neuquén, Jujuy y Buenos Aires presentan los valores más altos, San Luis y La Pampa se encuentran casi desendeudadas.
Deuda con Nación versus emisión de bonos
El análisis acerca del financiamiento es también trascendente. Las 24 provincias se encontraban en 2004 mayoritariamente endeudadas con el Gobierno Nacional de manera directa y a través de Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP) que implementó el Programa de Financiamiento Ordenado (PFO) con recursos que la Tesorería General de la Nación, que representan para ese año el 65% del stock de deuda provincial. En 2008, el endeudamiento aún se concentraba en el FFDP (65,1%). En 2010, el Gobierno Nacional impulsa el Programa Federal de Desendeudamiento (PFD), que extiende los plazos de cancelación de las deudas de las provincias con la Nación. En ese marco, se reduce el peso del FFDP, tomando preponderancia el endeudamiento con el Gobierno Nacional, que alcanza en 2012 el 50,8% y en 2015 el 35,1%, en este último caso, en el punto mínimo de endeudamiento provincial (junto con 2014).
La rueda de auxilio que significó el Gobierno Nacional se interrumpe de allí en adelante, al punto tal que el endeudamiento con Nación se reduce en 2019 a sólo 12,4%, pero no en un marco de desendeudamiento sino de franco crecimiento de las deudas provinciales a través de la emisión de bonos.
A la inversa de lo sucedido hasta 2015, el Gobierno Nacional promovió el endeudamiento provincial, y particularmente, el endeudamiento en dólares. Según el Observatorio de Deuda del ITE German Abdala, la suma de las deudas emitidas por las provincias en moneda extranjera a julio de 2019 alcanza los US$12.299,50 millones.
En un contexto de endeudamiento creciente, la emisión de deuda en moneda extranjera ha tenido un rol preponderante, afectando las arcas provinciales toda vez que el tipo de cambio sufrió variaciones al alza. Una estimación delimpacto de la última devaluación en el endeudamiento provincial, considerando el endeudamiento bruto y proyectando las deudas al tipo de cambio futuro al 25/09/2019 ($71,85) implica un incremento de $350 mil millones aproximadamente.
El caso de la provincia de Buenos Aires
La situación de la provincia de Buenos Aires ha seguido una evolución similar a la del endeudamiento del conjunto de las jurisdicciones provinciales. En relación a la recaudación, si la deuda provincial en 2004 ascendía a $29.184 millones, la recaudación propia sumaba $7.212 millones y por Coparticipación $6.011. En definitiva, en 2004 el endeudamiento de la provincia de Buenos Aires representaba 2,20 veces la recaudación.
En el año 2015 la deuda de la provincia de Buenos Aires ascendía a $121.494 millones y la recaudación sumaba $196.347 millones (recursos propios por $118.778 millones, sumados a $77.569 millones de coparticipación). Es decir, se produjo una brutal caída del endeudamiento relativo, que pasó a representar sólo 0,62 veces la recaudación anual.
A partir de 2016 se percibe un cambio en el sentido de la curva, y la estimación de deuda arrojada a finales de 2019 ascendería a $708.028 millones. La recaudación propia de PBA sumaría $342.045 millones, mientras que la coparticipación ascendería a $343.339 millones. En definitiva, la deuda “pesará” 1,03 de la recaudación anual.
Al igual que en el orden nacional, el punto mínimo de la relación endeudamiento/recaudación se produce en 2014 y 2015, habiéndose reducido el endeudamiento algo más de 70%. Finalmente, en 2019, el incremento de la deuda lleva el guarismo a 46,8. En el gráfico a continuación se observa esta evolución del stock de deuda de la provincia de Buenos Aires (considerando 2004 como base 100).
Notas al pie
(1) El detalle de deuda no incluye deuda flotante. Esta se utiliza para atender desajustes temporales entre los cobros y los pagos y necesidades de liquidez a corto plazo.
(2) El stock de deuda 2019 se estimó proyectando las deudas en dólares al tipo de cambio futuro de diciembre de 2019.
(3) Metodología: la estimación de recursos propios a diciembre de 2019 se realizó proyectando anualmente los datos de recaudación disponibles (6 meses para Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Entre Ríos, Formosa, GCBA, Jujuy, Mendoza, Río Negro, San Juan, San Luis y Santa Cruz y 5 meses para La Rioja, Neuquén, Salta, Santa Fe, Tierra del Fuego y Tucumán) y para la estimación de recursos de coparticipación se utilizó la recaudación diaria del mes de septiembre hasta 15/09 y para los meses subsiguientes, se estimó considerando el nivel promedio de los meses de enero a septiembre.
(4) La estimación de recursos propios a diciembre de 2019 se realizó proyectando anualmente los datos de recaudación disponibles (6 meses para Buenos Aires) y para la estimación de recursos de coparticipación se utilizó la recaudación diaria del mes de septiembre hasta 15/09 y para los meses subsiguientes, se estimó considerando el nivel promedio de los meses de enero a septiembre.
Sobre este informe
Autores: Hernán Letcher y Julia Strada
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