Transferencias a las Provincias por Coparticipación: una aproximación a la evolución de la recaudación impositiva - Septiembre 2020

La recaudación de los niveles nacionales, provinciales y municipales se ha visto sensiblemente afectada por la pandemia de COVID-19, tanto por la reducción y postergación de vencimientos, como por la caída de la actividad y el atraso en el pago de estos. El presente informe realiza una aproximación de impacto mencionado a través del análisis y seguimiento de la evolución real de las transferencias por Coparticipación a las provincias en el mes de septiembre de 2020, en virtud de una comparación con el último año. A la par, esa misma información se utilizó para estimar la evolución real del Impuesto a las Ganancias y de IVA.


La importancia de los recursos de Coparticipación sobre la recaudación provincial

La recaudación fiscal sufre un importante impacto negativo, tanto en el nivel nacional como de los niveles subnacionales. Resulta relevante indagar en el peso relativo de estas transferencias sobre el total de los recursos provinciales.

Los ingresos provinciales provienen básicamente de dos fuentes: recursos propios (principalmente, Ingresos Brutos, Inmobiliario, Automotor y Sellos) y recursos de Coparticipación. En lo que respecta a las transferencias por Coparticipación, estas representan una buena parte de los ingresos provinciales: en promedio, alcanzan el 71,3% del total. Como se percibe en el Gráfico 1, algunas provincias presentan un alto nivel de dependencia de los recursos nacionales coparticipables, como Formosa, La Rioja, Catamarca, Chaco, Jujuy, San Juan, mientras que, en el otro extremo, los niveles de recaudación de recursos locales son sensiblemente mayores, como en el caso de la Ciudad de Buenos Aires.


El impacto de la pandemia en el erario provincial

El gráfico a continuación muestra el impacto real de los recursos de Coparticipación para el conjunto de provincias. En la sucesión de meses que van de marzo a mayo es posible observar el efecto in crescendo de la pandemia sobre la recaudación: -11,4% en marzo, -17,9% en abril, -25,8% en mayo. Junio y julio muestran una marcada desaceleración, con una reducción de la caída:-11,6% en junio y 14,1%.Agosto implica un retorno a niveles previos a la pandemia, donde las transferencias en términos reales crecen1,8% respecto al mismo mes del año anterior, particularmente influenciados por el atraso en el vencimiento de bienes personales y su significativa recaudación derivada de las modificaciones del impuesto en 2019.Finalmente, en septiembre mejora aún más la recaudación mostrando un crecimiento en términos reales de 3,5% interanual, relacionado con la mejor evolución de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, una menor caída de IVA y por el impacto positivo, por segundo mes consecutivo, de la recaudación en el Impuesto a los Bienes Personales.

La evolución es similar si se considera el promedio simple de la evolución real de las transferencias para cada provincia: -11,5% en marzo, -18,7% en abril, -26,1% en mayo, -12,3% en junio, -14,3 en julio, 1,7% en agosto y 3,7% en septiembre.

Al considerar la situación provincia por provincia, es posible distinguir que la pérdida en términos reales de las transferencias por Coparticipación tiene en sus extremos a CABA, con una caída de 29,3% interanual, como resultado de la reducción de las transferencias vinculadas al costo de la policía y bomberos y Buenos Aires, que recupera 6,9%, en un escenario donde, salvo CABA, el resto de las provincias le ganan a la recaudación del año anterior ajustada por inflación. 


Aproximación al impacto sobre el Impuesto a las Ganancias y al Valor Agregado (IVA)

La masa coparticipable bruta se conforma del 100% del Impuesto a las Ganancias (ley 20.628), el 89% del IVA (leyes 23.966 y 27.432), el 100% de los Impuestos Internos Coparticipables (ley 26.674), además de otros impuestos menores.

Tomando en cuenta las transferencias de 2019 (1), el 86% de las transferencias por Coparticipación se nutrieron del Impuesto a las Ganancias e IVA. Por ello, la información derivada de la las transferencias de Coparticipación permiten aproximar la evolución de ambos impuestos.

Considerando las transferencias de Coparticipación, la caída de la recaudación por IVA se encuentra en torno al 12,3%. Esto muestra la actividad del mes anterior al de recaudación, atado a la capacidad de pago en el mes de septiembre. El dato implica volver a niveles similares a los de marzo (-13,5%), mes afectado parcialmente por la pandemia. Septiembre muestra el mejor registro desde la fuerte caída de 34,2% en mayo de 2020. La evolución del IVA en términos reales resulta un termómetro preciso del desempeño del consumo en dicho mes.

En el caso del Impuesto a las Ganancias, septiembre muestra la mejor performance del último año, alcanzando un incremento en términos reales de 4,7% interanual.


Asistencia del Gobierno Nacional a las provincias

En este marco, el Gobierno Nacional ha impulsado una serie de políticas tendientes a sopesar el impacto negativo de la caída de la recaudación sobre los erarios provinciales.

A través del decreto 352/20 se redestinaron recursos para mejorar los aportes del Tesoro a las jurisdicciones provinciales y para fortalecer el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. El artículo 1 del decreto indica “Créase el PROGRAMA PARA LA EMERGENCIA FINANCIERA PROVINCIAL que tendrá por objeto asistir financieramente a las provincias, mediante la asignación de recursos provenientes del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional y otros que se prevean para el otorgamiento de préstamos canalizados a través del FONDO FIDUCIARIO PARA EL DESARROLLO PROVINCIAL, por un monto total de PESOS CIENTO VEINTE MIL MILLONES ($ 120.000.000.000), con el objetivo de sostener el normal funcionamiento de las finanzas provinciales y cubrir las necesidades ocasionadas por la epidemia de Covid-19.” De este monto, $60.000 millones se orientaron al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional para las Jurisdicciones Provinciales y la otra mitad, a fortalecer el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial.

Esta decisión se puede identificar en la modificación del presupuesto a través del incremento de los Programas Asistencia Financiera a Provincias y Municipios (en el presupuesto refleja sólo un incremento de más de $60.000 millones), y del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, ambos en Obligaciones a Cargo del Tesoro.

Es posible distinguir además, un sensible incremento en la partida Relaciones con Provincias y Desarrollo Regional y Asistencia a Gobiernos subnacionales, del Ministerio del interior, que pasó de $5.526 millones a $74.828 millones.

Entre las tres modificaciones presupuestarias el incremento ascendió a $190.935 millones adicionales.

Respecto de la distribución, los ATN han tenido un criterio análogo al del reparto de los recursos coparticipables, habiéndose alcanzado los $40.000 millones de transferencias, mientras que la distribución del FFDP está establecida en la Resolución del Ministerio de Economía 223/20: 20% según Necesidades Básicas Insatisfechas, 20% según el grado de afectación de la pandemia (se tiene en cuenta el grado de precariedad de la estructura laboral y la cantidad de infectados) y 60% según necesidades financieras sin fuentes de financiamiento alternativas. De estos recursos, se otorgaron hasta el mes pasado $41.725 millones. Adicionalmente, del dinero vinculado con aportes del tesoro por fuera del Programa de Ayuda, se transfirieron $8.473 millones.

En el repaso provincia por provincia se observa:

  • Los créditos del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial se concentran en las provincias de Córdoba, Chaco, Entre Ríos, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Santa Fe,  Chubut, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz, Tucumán. Para las cinco últimas, las transferencias implican un porcentaje significativo respecto de las transferencias por coparticipación del primer semestre de 2020.
  • Buenos Aires y La Rioja presentan convenios específicos de montos significativos en el primer semestre 2020.
  • El promedio de la asistencia financiera (incluyendo cajas previsionales y convenios específicos) en relación a recursos de coparticipación asciende al 18% del total de las transferencias del primer semestre de 2020.

Pero además, las medidas para resguardar el empleo y el ingreso de sectores vulnerables han tenido un importante impacto en el sostenimiento de buena parte de la recaudación provincial. A continuación se detalla, provincia por provincia, los montos de los principales Programas: Asistencia al Trabajo y la Producción, el Ingreso Familiar de Emergencia, refuerzos de las tarjetas alimentarias, asignaciones familiares, asignaciones universales por hijo y de los haberes jubilatorios, además de los créditos a tasa cero y tasa del 24%.


Conclusiones

La compleja realidad de nuestro país se agravó con el comienzo de la pandemia. Desde entonces, la inactividad económica derivó en una reducción sensible de los montos recaudados por impuestos y tasas a nivel nacional, provincial y municipal. A esto último deben sumarse los retrasos en la realización de esos pagos.

Este informe buscó cuantificar la magnitud del impacto a de la pandemia través del análisis de la evolución real de las transferencias a las provincias por Coparticipación, ya que estos montos representan, en promedio, el 71,3% del total de los ingresos provinciales.

Estas son las conclusiones:

-En septiembre, se registró el segundo mes consecutivo de crecimiento interanual, en términos reales, de la recaudación. En este caso fue de 3,5% interanual. Este rendimiento se relaciona con tres factores: evolución beneficiosa de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, menor caída de recaudación por IVA e impacto positivo de la recaudación en el Impuesto a los Bienes Personales.

  • Hasta mayo de 2020 se había observado el impacto negativo y sostenido de la pandemia sobre la recaudación: -11,4% en marzo, -17,9% en abril, -25,8% en mayo. Junio y julio mostraron una marcada desaceleración en esa caída: -11,6% en junio y -14,1% en julio.
  • Agosto mostró un retorno a niveles previos a la pandemia, donde las transferencias, en términos reales, crecieron 1,8% respecto al mismo mes del año anterior, particularmente influenciados por el atraso en el vencimiento de bienes personales y su significativa recaudación derivada de las modificaciones del impuesto en 2019.

-También se registró, por segundo mes consecutivo, un crecimiento de las transferencias a las provincias en términos reales: 3,7%. La evolución de los montos fue similar a la detallada en el apartado de la recaudación: -11,5% en marzo, -18,7% en abril, -26,1% en mayo, -12,3% en junio, -14,3 en julio y 1,7% en agosto.

-El análisis provincia por provincia de las transferencias por Coparticipación muestra en su extremo negativo a CABA, con una caída de 29,3% interanual, y en su extremo positivo a Buenos Aires, que recuperó un 6,9%. Estas variaciones son resultado directo de la modificación en los porcentajes de las transferencias de ambos distritos, vinculadas con el costo de mantención de la policía y bomberos.

-Considerando las transferencias de Coparticipación, la caída de la recaudación por IVA se encuentra en torno al 12,3%. Esto muestra la actividad del mes anterior al de recaudación, atado a la capacidad de pago en el mes de septiembre. El dato implica que se retornó a niveles similares a los de marzo (-13,5%), mes afectado parcialmente por la pandemia. Por otra parte, septiembre muestra el mejor registro desde la fuerte caída de 34,2% en mayo de 2020. La evolución del IVA, en términos reales, resulta un termómetro preciso del desempeño del consumo en dicho mes.

-En el caso del Impuesto a las Ganancias, septiembre muestra la mejor performance del último año, alcanzando un incremento de 4,7% interanualen términos reales.

-En agosto y septiembre, las transferencias a las provincias le ganan a la evolución de la inflación, pero caen (en términos reales) los recursos de IVA (ambos meses) y Ganancias (solo en agosto), las dos principales fuentes de financiamiento. Esto se debe a un incremento sensible en las transferencias a las provincias vinculadas al Impuesto a los Bienes Personales, cuya percepción se produjo en el bimestre agosto/septiembre. Es de destacar que, evidentemente, las modificaciones realizadas en el impuesto, que impactaron en las declaraciones juradas presentadas recientemente, han generado un alivio a las arcas provinciales.

-El Gobierno impulsó tres políticas tendientes a sopesar el impacto negativo de la caída de la recaudación sobre los erarios provinciales. Entre las tres modificaciones presupuestarias, el incremento ascendió a $190.935 millones adicionales.

  • A través del decreto 352/20, se redestinaron recursos para mejorar los aportes del Tesoro a las jurisdicciones provinciales y para fortalecer el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. Básicamente, se destinaron $60.000 millones al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional para las Jurisdicciones Provinciales y otros $60.000 millones a fortalecer el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. Esta decisión se pude identificar en la modificación del presupuesto a través del incremento de los Programas Asistencia Financiera a Provincias y Municipios (en el presupuesto refleja solo un incremento de más de $60.000 millones) y Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, en Obligaciones a Cargo del Tesoro.
  • Es posible distinguir, además, un sensible incremento en la partida denominada Relaciones con Provincias y Desarrollo Regional y Asistencia a Gobiernos subnacionales, del Ministerio del Interior, que pasa de $5.526 millones a $74.828 millones.

-El promedio de la asistencia financiera (incluyendo cajas previsionales y convenios específicos) en relación con los recursos de Coparticipación asciende al 18% del total de las transferencias del primer semestre de 2020. Pero, además, las medidas para resguardar el empleo y el ingreso de sectores vulnerables han tenido un importante impacto en el sostenimiento de buena parte de la recaudación provincial. Los montos de los Programas de Asistencia al Trabajo y la Producción, el Ingreso Familiar de Emergencia y los refuerzos de las tarjetas alimentarias, asignaciones familiares, asignaciones universales por hijo y haberes jubilatorios, además de los créditos a tasa cero y tasa del 24%, ascienden a $410.276 millones.


Notas al pie

(1) Se consideró el variación real mensual promedio por provincia.


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