Las transformaciones del Programa Progresar bajo la gestión Cambiemos: desnaturalización y metas de ajuste del 90%

El Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina - Progresar - fue implementado en 2014 y teníapor fin garantizar una transferencia monetaria a las y los jóvenes entre 18 y 24 años que estudiaran y cuyo hogar no recibiera más de un salario mínimo. En abril de 2015 se implementó un aumento por decreto del valor monetario del Plan, que pasó de $600 a $900 y elevando el piso de ingresos familiares para el acceso al mismo (hasta tres SMVM).

Un breve resumen de los vaivenes del Programa indica que entre abril de 2015 y febrero de 2018 el monto de la beca estuvo congelado y los beneficiarios y universidades denunciaron bajas arbitraras en el beneficio, aunque la cantidad de perceptores se recuperó en el segundo semestre de 2017.

En febrero de 2018 se anunció la renovación transformando el Plan de un sistema de beneficios universales para estudiantes de bajos recursos, a un sistema de becas basado en el mérito académico. Esta modificación tuvo un sensible impacto en la cantidad de beneficiarios del Programa.

Ya en 2019 y luego de la corrida del dólar post elecciones primarias que tuvo impacto en los precios, el Presidente Mauricio Macri anunció un aumento de 40% en el monto de becas del Programa.

Finalmente, el 9 de octubre de 2019 el Presidente anunció por twitter “VAMOS A ENFOCAR LAS BECAS EN LAS ÁREAS QUE NECESITA EL PAÍS. Los nuevos ingresos a las Becas Progresar pasarán a ser solo en las carreras prioritarias. También vamos a premiar a los estudiantes que aprueben primer año con las materias al día. #PropuestasNuevaEtapa”.


La evolución de la cantidad de beneficiarios

La cantidad de jóvenes dentro del programa Progresar se redujo sensiblemente desde 2018, año en que se implementa la propuesta de Becas Progresar -que se describe en el último apartado del presente informe-.

Resulta sencillo distinguir la sensible caída en la cantidad de beneficiarios a partir de 2018. En julio de 2018 y 2019, había 536.367 y 539.007 jóvenes incluidos en el Programa y en julio de 2019, mientras que en julio de 2015 alcanzaban los 824.323, en julio de 2016 sumaban 806.995 y en julio de 2017, 916.719.

En el gráfico a continuación se muestra la evolución de la cantidad promedio de beneficiarios (1). En 2015 se registraron 724.439 jóvenes, 816.006 en 2016 y 776.668 en 2017, mientras que en el mismo periodo de 2019 se registraron sólo 423.926. Ello representa una caída del 48% en la cobertura del programa respecto de 2016 y de 42% respecto de 2015.

Vale recordar que, en la Argentina y según el Ministerio de Producción y Trabajo (2), en el primer trimestre de 2017 existían 6.385.000 jóvenes, de los cuales 1.662.000 no estudian ni trabajan.


La pérdida de poder adquisitivo de la beca individual desde su implementación hasta la actualidad

La inflación ha hecho mella en el valor de la beca. Si en 2015 el promedio de poder adquisitivo de la beca (que en valores nominales alcanzaba los $900) era supongamos de $100, en 2016 se redujo a sólo $78 y a $61 en 2017. Con la modificación del Programa en 2018 y el aumento de la beca, el monto se recupera hasta $73 en el caso de Nivel Universitario y Terciario Estratégicas para primer año, a $65 en el caso del Nivel Universitario y Terciario Generales para primer año y a $ 51 en el caso de nivel Obligatorio y Formación Profesional, pero vuelven a perder de manera sensible en 2019 alcanzando sólo $54 en el caso de Nivel Universitario y Terciario Estratégicas para primer año, a $48 en el caso del Nivel Universitario y Terciario Generales para primer año y a $38 en el caso de nivel Obligatorio y Formación Profesional. Es decir, además del recorte a la mitad en las cantidades de beneficiarios, el ajuste en poder adquisitivo va del 45% (en el caso del Nivel Universitario y Terciarios Estratégicos) hasta el 62% en el caso de los niveles Obligatorio y de Formación Profesional.

¿Cuánto recupera el aumento del 40% anunciado en agosto 2019?

"Con este incremento acompañaremos de manera directa a nuestros estudiantes beneficiarios de la beca. Vamos a seguir apoyando el esfuerzo de nuestros estudiantes para que avancen, terminen sus carreras y luego puedan insertarse positivamente en el campo profesional en las áreas que nuestro país necesita para su desarrollo", indicó el ministro de Educación Alejandro Finocchiaro en agosto último.

El anuncio mencionado consistió en el aumento de las becas en las siguientes condiciones:

Ahora bien ¿cuál ha sido el impacto de ese aumento en términos reales? Como se percibe en el gráfico a continuación, el aumento de la beca para diciembre de 2019 sólo recupera los niveles de poder adquisitivo de marzo de 2019, que ya se encontraban devaluados respecto del poder de compra de 2015. Por ende el aumento de 40% no logra siquiera recuperar lo perdido bajo la gestión Cambiemos.


Retracción del gasto presupuestario en términos reales destinado al Progresar

Del mismo modo que se observó la pérdida de poder adquisitivo de la beca individual, la inflación ha retraído las transferencias del estado en términos reales destinadas al Programa. Esas transferencias reales constituyen la masa del gasto en función de la cantidad de becas cubiertas y el ingreso existente por cada una: en cada año del macrismo – de 2016 a 2019-  no sólo hay pérdida de poder de compra sino a la vez, la reducción en la cantidad de becas. Solamente en 2016 hubo un leve aumento en las becas promedio, pero la caída real de los ingresos por las becas fue tan brusca que el monto total transferido en términos reales es más bajo que en 2015.

Si en 2015 el promedio del presupuesto en términos reales de las transferencias anuales alcanzaba el equivalente a $100 (fue de $4.115 millones nominales), en 2016 se redujo a sólo $88 y a $77 en 2017. Con la modificación del Programa en 2018 y el aumento del monto de la beca, el monto agregado no se recupera, dado que cae la cantidad de becarios, y suma el equivalente a $65 y a sólo $40 en 2019.


Las becas que Macri pretende eliminar

Este aparente tuit con objetivos meritocráticos significa, en los hechos, discontinuar el resto de las becas que son la porción mayoritarias de las mismas.

¿De cuántas estamos hablando?

Si consideramos la distribución de la Cuenta de Inversión 2018, y tomando en cuenta el promedio de becas en 2019, la estimación indica que existen unas 84 mil becas de Nivel Superior de Sectores Estratégicos, 193 mil en Nivel Superior de Sectores No Estratégicos, 138 mil becas de Nivel Obligatorio y 7,6 mil de Nivel Formación Profesional. La decisión implicaría la eliminación de las 138 mil becas de Nivel Obligatorio y 193 mil de Nivel Superior no estratégico, lo que implica reducir el Programa a sólo unas 85 mil becas, es decir, al 10% de las becas otorgadas en 2015, 2016 o 2017.


La desnaturalización del Programa Progresar bajo la gestión de Cambiemos

La transformación del programa no solo se acota a variables cuantitativas, sino que se observa una profunda reformulación de sus objetivos y alcances durante la gestión de Cambiemos, 2015-2019. El Plan Progresar había sido planteado originalmente como un beneficio "puente" para familias que cobraban la AUH o tuvieran ingresos bajos (se orientaba a poblaciones vulnerables). El objetivo era permitir que cuando los hijos continuaran o retomaran los estudios y antes que se insertaran en el mercado laboral, el grupo familiar no dejara de percibir un ingreso como la AUH o el Salario Familiar por el hecho de que el hijo cumpliera los 18 años.

Progresar fue lanzado como un derecho, de allí su espíritu universal, que hoy se quebranta. El Plan además no iba en detrimento del mérito, ya que se complementaba con otros programas como el de Becas del Bicentenario (BB), el de Becas Universitarias (BU) y los programas específicos de las Universidades Nacionales. Si el alumno, de nivel universitario, tenía un buen desempeño e iba avanzando en la carrera, podía acceder a ellas.

El cambio del Programa Progresar por la Beca Progresar, a principios de 2018, modifica la razón de ser de la propuesta: queda sujeta al presupuesto y pasa a funcionar como un programa de becas estrechamente ligado al mérito.

Varias modificaciones sobresalen en el Programa de Becas Progresar:

  • En términos de acceso, el mismo deja de ser universal y se ajusta al presupuesto previsto. Se observa una limitación en cuanto a la renovación, que deja de ser automática y pasa a exigir un trámite adicional. Respecto de este último requisito, no deja de sorprender que, para la misma fecha, el Gobierno haya publicado un decreto de supuesta desburocratización, que apunta a reducir trámites para las empresas, pero aplique el camino inverso con las y los jóvenes del presente programa.
  • En términos de concepción del programa, el Plan original tenía una mirada integral respecto de las y los jóvenes, y no se limitaba meramente a una ayuda económica para sostener la actividad educativa. Una muestra de esta mirada integral era el requisito que establecía que los beneficiarios cumplieran con una consulta de salud obligatoria anual. Por eso, además de los hospitales públicos, se dispusieron operativos en las diversas localidades donde las y los jóvenes podrían acercarse y cumplir con el requisito de la consulta médica y tuvieran acceso a orientación vocacional en caso de demandarlo. De allí, que el programa era administrado por un consejo interministerial donde participaban más de un  Ministerio. Ello revelaba que el objetivo no solo era educativo sino de inclusión integral. Desde principios de 2018, el programa pasó a la órbita exclusiva del Ministerio de Educación (que por las desjerarquizaciones ministeriales también se redenominó de Cultura, Ciencia y Tecnología).
  • En términos de equidad, el programa cambia drásticamente. De ser un derecho con la finalidad de equiparar el acceso a la educación de las y los jóvenes de menores ingresos, se convierte en un programa meritocrático atado al rendimiento académico. Las BECAS PROGRESAR son profundamente regresivas: es ampliamente reconocida por los especialistas en educación la dificultad de las y los jóvenes provenientes de hogares de bajos ingresos que son primera generación universitaria para incorporarse al sistema educativo y sostener los estudios en el tiempo. El requisito de aprobación del 75% de las materias (a diferencia de las 2 materias anuales del programa PROGRESAR), como también el establecimiento de montos diferenciales muy significativos en función de las materias aprobadas y del promedio académico discrimina fuertemente a las y los jóvenes de menores ingresos y “capital social” -en términos de Bourdieu-, en favor de los alumnos pertenecientes a familias de clase media universitaria.
  • Las transformaciones de las BECAS PROGRESAR adolecen de una mirada de género en el diseño de la política. Las alumnas de menores ingresos son doblemente discriminadas por este esquema meritocrático, ya que la mayor carga del cuidado recae sobre las mujeres y pone en desventaja a las alumnas para que puedan cumplir con los requisitos de cantidad de materias aprobadas. Por otro lado, si bien el Progresar está orientado justamente a jóvenes en etapa reproductiva (entre 20 y 30 años), el requisito de 75% de materias aprobadas implica que una alumna que haya sido madre muy difícilmente pueda conservar la beca al año siguiente si pierde un cuatrimestre – al menos- por causa de la maternidad.
  • Resulta llamativo, que el programa de BECAS, a diferencia del Plan PROGRESAR, solamente cubra 10 cuotas anuales cuando uno de los requisitos es que los alumnos no tengan trabajo registrado. Nuevamente, salvo el caso de un estudiante que cuente con ayuda familiar, tendrá dificultades para sostenerse económicamente los meses que no cobre el beneficio.

En síntesis, no solo encontramos en este programa una modificación de las partidas destinadas en función de reducciones año a año, y una caída muy importante en términos reales de los ingresos percibidos por la beca individual, sino también la reformulación de su concepción originaria. De una concepción de carácter universal en su cobertura y un abordaje integral de las problemáticas, se dio lugar a la aparición de criterios selectivos y meritocráticos que en los hechos se traducen en mecanismos excluyentes para las y los jóvenes de menores ingresos.


Conclusiones

  • La cantidad de jóvenes dentro del programa Progresar se redujo sensiblemente desde 2018, año en que se implementa la propuesta de Becas Progresar. La cantidad promedio de beneficiarios, en 2015 registró 724.439 jóvenes, 816.006 en 2016 y 776.668 en 2017, mientras que en el mismo periodo de 2019 se registraron sólo 423.926. Ello representa una caída del 48% en la cobertura del programa respecto de 2016 y de 42% respecto de 2015.
  • La inflación ha hecho mella en el valor de la beca. Si en 2015 el promedio de poder adquisitivo de la beca (que en valores nominales alcanzaba los $900) era supongamos de $100, en 2016 se redujo a sólo $78 y a $61 en 2017. Con la modificación del Programa en 2018 y el aumento de la beca, el monto se recupera hasta $73 en el caso de Nivel Universitario y Terciario Estratégicas para primer año, a $65 en el caso del Nivel Universitario y Terciario Generales para primer año y a $ 51 en el caso de nivel Obligatorio y Formación Profesional, pero vuelven a perder de manera sensible en 2019 alcanzando sólo $54 en el caso de Nivel Universitario y Terciario Estratégicas para primer año, a $48 en el caso del Nivel Universitario y Terciario Generales para primer año y a $38 en el caso de nivel Obligatorio y Formación Profesional. Es decir, además del recorte a la mitad en las cantidades de beneficiarios, el ajuste en poder adquisitivo va del 45% (en el caso del Nivel Universitario y Terciarios Estratégicos) hasta el 62% en el caso de los niveles Obligatorio y de Formación Profesional.
  • ¿Cuál ha sido el impacto de ese aumento del 40% anunciado en agosto último en términos reales? El aumento paradiciembre de 2019 sólo recupera los niveles de poder adquisitivo de marzo de 2019, que ya se encontraban devaluados respecto del poder de compra de 2015. Por ende el aumento de 40% no logra siquiera recuperar lo perdido bajo la gestión Cambiemos.
  • Del mismo modo que se observó la pérdida de poder adquisitivo de la beca individual, la inflación ha retraído las transferencias del estado en términos reales destinadas al Programa. Esas transferencias reales constituyen la masa del gasto en función de la cantidad de becas cubiertas y el ingreso existente por cada una: en cada año del macrismo – de 2016 a 2019-  no sólo hay pérdida de poder de compra sino a la vez, la reducción en la cantidad de becas. Solamente en 2016 hubo un leve aumento en las becas promedio, pero la caída real de los ingresos por las becas fue tan brusca que el monto total transferido en términos reales es más bajo que en 2015. Si en 2015 el promedio del presupuesto en términos reales de las transferencias anuales alcanzaba el equivalente a $100 (fue de $4.115 millones nominales), en 2016 se redujo a sólo $88 y a $77 en 2017. Con la modificación del Programa en 2018 y el aumento del monto de la beca, el monto agregado no se recupera, dado que cae la cantidad de becarios, y suma el equivalente a $65 y a sólo $40 en 2019.
  • Si consideramos la distribución de la Cuenta de Inversión 2018, y tomando en cuenta el promedio de becas en 2019, la estimación indica que existen unas 84 mil becas de Nivel Superior de Sectores Estratégicos, 193 mil en Nivel Superior de Sectores No Estratégicos, 138 mil becas de Nivel Obligatorio y 7,6 mil de Nivel Formación Profesional. La decisión implicaría la eliminación de las 138 mil becas de Nivel Obligatorio y 193 mil de Nivel Superior no estratégico, lo que implica reducir el Programa a sólo unas 85 mil becas, es decir, al 10% de las becas otorgadas en 2015, 2016 o 2017.
  • La transformación del programa no solo se acota a variables cuantitativas, sino que se observa una profunda reformulación de sus objetivos y alcances durante la gestión de Cambiemos, 2015-2019. El Plan Progresar había sido planteado originalmente como un beneficio "puente" para familias que cobraban la AUH o tuvieran ingresos bajos (se orientaba a poblaciones vulnerables). El objetivo era permitir que cuando los hijos continuaran o retomaran los estudios y antes que se insertaran en el mercado laboral, el grupo familiar no dejara de percibir un ingreso como la AUH o el Salario Familiar por el hecho de que el hijo cumpliera los 18 años. Progresar fue lanzado como un derecho, de allí su espíritu universal, que hoy se quebranta. El Plan además no iba en detrimento del mérito, ya que se complementaba con otros programas como el de Becas del Bicentenario (BB), el de Becas Universitarias (BU) y los programas específicos de las Universidades Nacionales. Si el alumno, de nivel universitario, tenía un buen desempeño e iba avanzando en la carrera, podía acceder a ellas. El cambio del Programa Progresar por la Beca Progresar, a principios de 2018, modifica la razón de ser de la propuesta: queda sujeta al presupuesto y pasa a funcionar como un programa de becas estrechamente ligado al mérito. En síntesis, no solo encontramos en este programa una modificación de las partidas destinadas en función de reducciones año a año, y una caída muy importante en términos reales de los ingresos percibidos por la beca individual, sino también la reformulación de su concepción originaria. De una concepción de carácter universal en su cobertura y un abordaje integral de las problemáticas, se dio lugar a la aparición de criterios selectivos y meritocráticos que en los hechos se traducen en mecanismos excluyentes para las y los jóvenes de menores ingresos.

Anexo estadístico


Notas al pie

(1) Respecto de 2014, vale la pena considerar que fue el año de inicio y que se implementó recién desde marzo de dicho año.
(2) http://www.trabajo.gob.ar/downloads/estadisticas/Jovenes_y_trabajo_2017.pdf.
(3) Se estimó el promedio anual de 2019 considerando el REM-BCRA publicado en septiembre de 2019.
(4) https://www.economia.gob.ar/hacienda/cgn/cuenta/2018/pdf/Tomo%20II%202018.pdf.


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