El gasto público en la Ciudad de Buenos Aires entre 2016 y 2022: Capítulo Educación

El presente es parte de una serie de informes del Observatorio de Economía Urbana del Centro de Economía Política Argentina CEPA, que tienen por objetivo analizar la ejecución anual del presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires desde el año 2016 hasta el 2022, el último ejercicio disponible.

Para ello, se analizará la ejecución presupuestaria de algunas reparticiones claves, como los ministerios de Salud, Educación, Desarrollo Humano, Espacio Público, entre otros. También se analizará específicamente el gasto en Medios y Publicidad que realizó el Gobierno de la Ciudad, y la subejecución presupuestaria en áreas claves.

En este informe se profundizará sobre la ejecución presupuestaria del Ministerio de Educación, y sus diversas reparticiones, entre 2016 y 2022. Además, se incorporará un análisis de la evolución de la masa salarial de este ministerio.

Para evitar distorsiones vinculados al crecimiento nominal de las partidas, por efecto de la inflación, se construyó un índice deflactor a precios constantes de 2023, lo que permite analizar la evolución real de las partidas; al tiempo que la base 2023 permite tener una noción de las magnitudes ya que se corresponden con los precios corrientes de este año.

Este informe no agota el análisis vinculado a la inversión en educación por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Es un primer acercamiento para el cual se seleccionaron actividades o programas sustantivos, en términos de peso relativo en el presupuesto de este ministerio, y también en términos de servicios clave que provee cada repartición.

Resumen Ejecutivo

• Alanalizar el gasto en la función Educación, se observa una caída cercana a los 40 mil millones de pesos a precios de 2023. También cae 2 puntos porcentuales la proporción del gasto en educación dentro del gasto total, pasando del 19,7% al 17,7%
• Al analizar la ejecución específica del Ministerio de Educación, se observa una caída de casi 60 mil millones de pesos entre 2016 y 2021, una caída cercana al 13% de la ejecución. Luego, en 2022, se revierte parcialmente. Aún así, analizado entre puntas el Ministerio sufre un recorte cercano a los 35 mil millones de pesos a precios de 2023.
• Respecto a la subejecución de partidas asignadas, sobresale el año 2020 en el cual se dejaron si ejecutar más de 15.000 millones de pesos a precios de 2023. Sumando la masa de recursos no ejecutados durante todos los años analizados, se superan los 38.000 millones de pesos a precios de hoy.
• Los programas vinculados a la educación pública sufrieron un ajuste en casi todas sus actividades (escuela inicial e infantiles, y educación especial). Lo mismo en el caso de educación pública para adultos (educación primaria y secundaria y el programa adultos 2000).
• La inversión en mantenimiento, vinculado al Programa de Infraestructura Escolar, sufrió un recorte de más del 50% entre su pico en 2018 y la ejecución de 2022.Ello implica una caída cercana a los 9 mil millones de pesos, en un contexto de deterioro de las condiciones edilicias de las escuelas públicas de la Ciudad.
• Respecto a la educación superior, se observan importantes reducciones en las partidas de la Dirección General de Educación Superior, que no llegan a ser compensadas por el incremento de la ejecución de la UniCABA. Así, las instituciones de educación superior reciben 7 mil millones de pesos menos que en el inicio de la serie.
• Respecto a la inversión en personal, se observa una disminución de la masa salarial correspondiente al Ministerio de Educación, tanto en personal permanente como transitorio. En términos agregados, la caída es del 10%, cercano a los 20 mil millones de pesos a precios de 2023.

Autores

Juan Pablo Costa y Carlos Vacarezza

Gasto por función Educación

La inversión en educación por parte de la Ciudad puede analizarse mediante la ejecución presupuestaria con la función Educación. Allí se observa una caída real en casi todos los años analizados. Entre 2016 y 2021 cayó casi 70 mil millones de pesos o 14%. Luego, en 2022, se revierte parcialmente. A pesar de ello, el gasto en educación cayó cerca de 40 mil millones entre puntas durante el período analizado.

Una dinámica similar se observa al analizar el gasto educativo como porcentaje del gasto total. Allí la educación pasa de representar el 19,7% en 2016, al 16,6% en 2021. Es decir, una caída de 3 puntos porcentuales. Como se vió en el análisis del gasto real, en 2022 se revierte parcialmente esa caída, lo cual no impide que la participación del gasto educativo caiga en 2 puntos porcentuales en todo el período analizado.

Ministerio de Educación

Al analizar el gasto del Ministerio de Educación como porcentaje del gasto total, observamos una caída cercana a 1 punto porcentual en 2017, una relativa estabilidad en 2018 para luego volver a caer en los años 2019, 2020 y 2021 (0,4 p.p., 0,3 p.p. y 1,2 p.p. respectivamente). En 2022 se observa un crecimiento de la ejecución de 2,2 puntos porcentuales. Entre puntas, el presupuesto del Ministerio de Educación sufrió una caída de 0,7 puntos porcentuales en su participación del gasto total.

Al analizar la ejecución presupuestaria del Ministerio de Educación en términos reales, se observa una caída neta en todos los años entre 2018 y 2021. Por otro lado, en todo el período analizado, entre 2016 y 2022, la caída en el gasto real es del 7%, lo que equivale a más de 35 mil millones de pesos a precios de 2023.

Estos ajustes en la ejecución presupuestaria contrastan con el presupuesto no ejecutado por el Ministerio de Educación de la Ciudad, considerando el crédito disponible y los montos devengados. Es decir, hablamos de fondos disponibles que el Ministerio no ejecutó durante cada uno de los años analizados.

Al analizar la serie observamos montos cercanos a los 5.000 millones de subejecución durante 2016, 2018 y 2019. Durante 2017 y 2019 los montos no ejecutados estuvieron en el orden de los 1.500 millones cada año. Sin embargo, sobresale el año 2020 en el cual se dejaron sin ejecutar más de 15.000 millones de pesos a precios de 2023.

Sumando la masa de recursos no ejecutados durante todos los años analizados, se superan los 38.000 millones de pesos a precios de 2023.

Análisis desagregado del Ministerio de Educación

Pasemos ahora al análisis de la ejecución por actividad presupuestaria. Dentro de la Dirección de Educación de Gestión Estatal se encuentra el Programa de Educación Primaria, dentro del cual existen actividades claves que nos muestran la inversión en educación primaria. Se trata de la actividad Jornada Simple y la actividad Jornada Completa. 

En ambas actividades se observa una caída de la inversión educativa. En el caso de la actividad Jornada Simple, la caída se dio durante todo el período analizado, salvo el año 2022. Entre puntas la caída es del 24%, lo que equivale a casi 10 mil millones de pesos a precios de 2023.

En el caso de la actividad Jornada Completa tuvo una fuerte caída en el año 2020, posiblemente vinculado a la pandemia. Sin embargo, los niveles de inversión no se recuperaron con la posterior normalización de la actividad. Entre puntas la caída es del 27%, o casi 14 mil millones de pesos a precios de 2023.

Dentro de la Direccion de Educacion de Gestion Estatal también se encuentra el Programa de Educación Especial, ámbito en el que se encuentra la actividad Escuelas Especiales. Asimismo se encuentra el Programa de Educación Inicial, dentro del cual se analizan las actividades Escuelas Infantiles, y Jardines Integrales, Nucleados y Comunes.

En esta última actividad mencionada no se observan modificaciones de relevancia en la ejecución presupuestaria. Sin embargo, en los casos de las actividades Educación Especial y Escuelas Infantiles, se observa una notable reducción del gasto en todos los años bajo análisis. En Educación Especial la caída entre puntas es de 12% o 2 mil millones de pesos a precios 2023. En el caso de Escuelas Infantiles el recorte es más pronunciado, cerca del 21%, lo que implica unos 3 mil millones de pesos. Entre ambos programas se da un recorte cercano a los 5 mil millones de pesos a precios de 2023.

A continuación se analizarán las actividades Adultos 2000, Bachilleratos Populares y Educación en Contextos de Encierro, todas del Programa Educación del Adulto y del Adolescente.

En el caso de la actividad Educación en Contextos de Encierro, se observa una cierta estabilidad en la ejecución, con un salto en el año 2018 y una paulatina reducción los tres siguientes años. Entre puntas el gasto se incrementó en un 10%, lo que representa un aumento de la ejecución cercano a 40 millones de pesos a precios 2023.

En el caso de Bachilleratos Populares, la serie comienza en el año 2018 con la mayor ejecución registrada. A partir de allí, comienza un sendero a la baja cercano a los 50 millones de pesos constantes entre puntas,  lo que equivale a una reducción del 10%.

En el caso de la actividad Adultos 2000, el cual es un programa de educación a distancia destinado a adultos y adolescentes para que puedan terminar la educación media, se observa una fuerte caída de la ejecución. Luego de un primer año de crecimiento en 2017, se produce un drástico recorte en el año 2018, cercano al 34%. Los años siguientes el presupuesto ejecutado siguió bajando aunque de manera más amesetada. Entre puntas la ejecución de Adultos 2000 cayó en un 35%, lo que implica un ajuste de casi 500 millones de pesos a precios 2023.

Siguiendo con el análisis de actividades vinculadas a la educación de las personas adultas, se encuentran las actividades Educación Primaria para Adultos y Educación Media para Adultos, ambas del Programa Educación del Adulto y del Adolescente.

En el caso de la Educación Primaria para Adultos se observa una caída del gasto de la actividad en todos los años bajo análisis, salvo en el 2022, en donde se observa un pequeño incremento. Lo cual implica un ajuste del gasto de más del 28% entre puntas, o más de 1.100 millones de pesos a precios 2023.

En el caso de la actividad Educación Media para Adultos, se observa una dinámica similar. La ejecución de esta actividad muestra una persistente caída que, entre puntas, orilla los 500 millones de pesos en términos reales. Esto es un ajuste cercano al 13% entre 2019 y 2022.

Analicemos las actividades vinculadas a la Subsecretaría de Gestión Económico Financiera y Administración de Recursos (1), que se encarga del mantenimiento de la infraestructura escolar.

El Programa de Infraestructura Escolar engloba todas las obras vinculadas al mejoramiento edilicio de las escuelas. Al analizar su ejecución presupuestaria se observa una trayectoria de incremento en el año 2017. Luego, a partir del año 2019 y durante dos años, se manifiesta un fuerte retracción del gasto en infraestructura, de más del 75%. En el año 2021 se mantiene en ese piso, y recién en 2022 comienza un incremento aunque lejos de sus máximos históricos.

Si bien puede ser esperable que la situación de pandemia y la virtualidad afecte la inversión en infraestructura, es notable que la caída en el gasto comienza a manifestarse en el año 2019, previo a la pandemia. Y, una vez finalizada y habiendo vuelto a una situación de normalidad en términos de presencialidad escolar, la inversión no se incrementó en la misma medida que previamente había sido ajustada. Esta falta de inversión se manifestó en problemas edilicios que fueron denunciados por la comunidad educativa en diversas oportunidades (2).

Respecto a la misma materia, se analizó la ejecución de la actividad Adecuación Integral de Edificios Escolares, dependiente de la Dirección General de Mantenimiento Escolar. Aquí la dinámica es similar a lo observado previamente.

Entre 2016 y 2019 el gasto se mantuvo cercano a los 14.000 millones de pesos. En 2020 sufre una baja cercana a los 3 mil millones de pesos, lo que implica una contracción cercana al 20%. Posteriormente se incrementa pero se consolida por debajo del promedio de la etapa pre pandemia. Entre el pico ocurrido en 2018 y 2022, hay una caída del gasto superior al 15%, lo que implica más de 2.200 millones de pesos anuales que ya no se destinan a la infraestructura escolar.

Analizando el Programa de Asistencia Alimentaria y Acción Comunitaria, el cual agrupa la asistencia alimentaria a escuelas de distinto tipo, observamos un incremento de su ejecución en todos los años analizados. Entre puntas el incremento es de más del 40%, lo que equivale a cerca de 12 mil millones de pesos a precios de 2023. Este informe aborda el análisis contable de la ejecución presupuestaria pero no un análisis cualitativo de las prestaciones correspondientes. Por ello, esta dinámica contrasta con las numerosas denuncias acerca de la calidad de los alimentos en las escuelas de la Ciudad (3). Evidentemente, un incremento del gasto no se traduce automáticamente en una mejora en la prestación, ni en los hábitos alimenticios de las y los estudiantes de la Ciudad (4).

Sin embargo, la evolución del gasto no fue homogénea en las distintas actividades dentro del Programa de Asistencia Alimentaria. En el caso de la Asistencia Alimentaria a Inicial, se observa un fuerte incremento en el año 2019 y más aún en 2020. A partir de allí comienza un sendero decreciente que se verifica tanto en 2021 como en 2022. A pesar de ello, se verifica un incremento entre puntas del 78%, cercano a 5 mil millones de pesos.

El caso de la Asistencia Alimentaria a Primaria es distinto. En el mismo se observa un incremento los dos primeros años (2017 y 2018), pero luego comienza una fuerte caída del gasto en los años 2019 a 2021. En 2022 se recupera parcialmente. Entre puntas se observa una caída del gasto del 14%, cercano a los 2 mil millones de pesos a precios 2023.

En el caso de la Asistencia Alimentaria a escuelas especiales se observa una relativa homogeneidad entre 2016 y 2020, con la salvedad de una caída en el año 2018. En 2021 casi se duplica la ejecución, para recortar parcialmente en 2022. Entre puntas el incremento representó unos mil millones de pesos a precios de 2023, o un 100% de incremento.

La Asistencia Alimentaria a escuelas medias tuvo un recorrido de relativa estabilidad entre 2016 y 2019, cae fuertemente en 2020, para luego comenzar una dinámica de crecimiento en 2021 y 2022. Dado que el valor de 2022 es el más alto, el resultado entre puntas es de más de 2 mil millones de incremento de la ejecución, lo que implica cerca del 130% de aumento respecto a 2016.

La Dirección General de Educación Superior funcionó con ese nombre hasta el año 2019. A partir de 2020 pasó a denominarse Dirección General Escuelas Normales Superiores y Artísticas que funcionó bajo la órbita de la Subsecretaría de Coordinación Pedagógica y Equidad Educativa (5). Sin embargo, en el año 2022 dicha Dirección General no tuvo ninguna ejecución presupuestaria.

En esta Dirección General de Educación Superior se encontraban las Escuelas Normales Superiores, Institutos de Enseñanza Superior, Institutos Superiores de Profesorado y Escuelas Superiores de Educación Artística; gran parte de las cuales fueron transferidas a la Universidad de la Ciudad - UniCABA - a pesar de la oposición de la comunidad educativ1 (6).

Sin embargo, al analizar los montos ejecutados en términos reales -es decir, descontado el efecto de la inflación- en ambas reparticiones, se observa que la caída de la ejecución en la DG de Educación Superior no llega a ser compensado por el incremento de las partidas de la UniCABA.

A precios constantes de 2023, la DG de Educación Superior sufre un recorte de 7.200 millones de pesos entre 2016 y 2021. Mientras tanto, la UniCABA suma sólo 1.600 millones de pesos. Es decir, en la Educación Superior de la Ciudad, en términos netos, se observa una reducción de la ejecución presupuestaria del orden de 5.500 millones de pesos a precios de hoy.

Siguiendo con el análisis de la ejecución en la formación docente, y respecto al Programa de Formación Docente, se observa una dinámica relativamente estable en su ejecución en el período bajo análisis. El gasto se incrementa en 2018, luego se da una baja paulatina en todos los años hasta 2021, y en 2022 se recorta parcialmente. Entre puntas se observa un muy leve incremento del 3%, lo que implica cerca de 600 millones de pesos a precios de 2023.

Analicemos la evolución del gasto del Programa de Educación de Gestión Privada, dependiente de la Dirección General Educación de Gestión Privada (7). Esta DG se encarga de coordinar el subsistema privado de Educación, como así también de controlar la ejecución del gasto provenientes de fuentes públicas, y que reciben los institutos de gestión privada. Pero posiblemente lo más importante es que dentro de este programa se engloban las transferencias (asistencias) a las instituciones privadas.

En este caso, se observa una tendencia decreciente de la ejecución presupuestaria prácticamente en todos los ejercicios analizados. Entre puntas el ajuste es cercano al 13%, lo que implica cerca de 10 mil millones de pesos a precios de 2023.

Analizando de manera desagregada las asistencias a las instituciones privadas que, como se mencionó, están dentro del Programa Educación de Gestión Privada, nos encontramos con reducciones en las asistencias a Inicial y Primaria, con una caída del 8% aproximado en ambas partidas.

En el caso de las asistencias a las instituciones educativas Medias, la caída es sumamente significativa. Entre 2016 y 2021 cae en todos los años, lo que redunda en un ajuste cercano al 23% de la ejecución. Ello implica una caída cercana a los 7 mil millones de pesos a precios 2023 en las transferencias.

A continuación se analizará la evolución de la masa salarial del personal del Ministerio de Educación ya que se considera que es una variable con una fuerte correlación positiva con la prestación. Efectivamente, resulta complicado imaginar un escenario donde se logre una mejora en la calidad de la educación brindada, así como un incremento en la matrícula, con un congelamiento o reducción de la planta de personal. Esto es así ya que, en esta Jurisdicción, el personal opera como un sustento de las prestaciones realizadas. En ese sentido puede afirmarse que existe una relación positiva entre ambas variables: para aumentar la cantidad de estudiantes y mejorar la calidad educativa, es necesario incrementar la cantidad de personal.

Del análisis de la masa salarial (que exceptúa al personal jerárquico o funcionarios) se desprende una paulatina reducción del mismo. Este persistente ajuste de la masa salarial se da en todos los años bajo análisis salvo en 2022. Lo cual implica una caída del 10% en el gasto salarial educativo en tan sólo siete años. En términos reales, es un ajuste de casi 30 mil millones de pesos a precios de 2023.

Al desagregar la masa salarial entre las plantas Permanente y Transitoria, se observa que la masa salarial de la Planta Permanente se reduce en todos los años salvo en 2020 y 2022. Entre 2016 y 2022, la caída es del 11%, lo que implica nada menos que 25 mil millones de pesos a precios constantes de 2023.

En el caso de la Planta Transitoria se observa una trayectoria similar, de reducción en casi todos los años salvo en 2019, cuando se mantiene constante respecto al año anterior, y 2022. En este caso, el ajuste en la masa salarial es del 7%, lo que implica un recorte en términos reales de 5 mil millones de pesos a precios de 2023.

Conclusiones

Del análisis realizado puede afirmarse que la inversión en Educación por parte del Gobierno de la Ciudad no ha sido prioritaria. Al analizar el gasto en la función Educación, se observa una caída cercana a los 40 mil millones de pesos a precios de 2023. También cae 2 puntos porcentuales la proporción del gasto en educación dentro del gasto total, pasando del 19,7% al 17,7%

Al analizar la ejecución específica del Ministerio de Educación, se observa una caída de casi 60 mil millones de pesos entre 2016 y 2021, una caída cercana al 13% de la ejecución. Luego, en 2022, se revierte parcialmente. Aún así, analizado entre puntas el Ministerio sufre un recorte cercano a los 35 mil millones de pesos a precios de 2023.

Estas caídas en la ejecución contrastan con la subejecución de las partidas vigentes. En la mayoría de los años la ejecución se encontró cerca de los 5.000 millones de pesos. Sin embargo, sobresale el año 2020 en el cual se dejaron sin ejecutar más de 15.000 millones de pesos a precios de 2023. Sumando la masa de recursos no ejecutados durante todos los años analizados, se superan los 38.000 millones de pesos a precios de 2023.

Los programas vinculados a la educación pública sufrieron un ajuste en casi todas sus actividades (escuela inicial e infantiles, y educación especial). Lo mismo en el caso de educación pública para adultos (educación primaria y secundaria y el programa adultos 2000).

La inversión en mantenimiento, vinculado al Programa de Infraestructura Escolar, sufrió un recorte de más del 50% entre su pico en 2018 y la ejecución de 2022.Ello implica una caída cercana a los 9 mil millones de pesos, en un contexto de deterioro de las condiciones edilicias de las escuelas públicas de la Ciudad.

Respecto a la educación superior, se observan importantes reducciones en las partidas de la Dirección General de Educación Superior, que no llegan a ser compensadas por el incremento de la ejecución de la UniCABA. Así, las instituciones de educación superior reciben 7 mil millones de pesos menos que en el inicio de la serie.

Respecto a la inversión en personal, se observa una disminución de la masa salarial correspondiente al Ministerio de Educación, tanto en personal permanente como transitorio. En términos agregados, la caída es del 10%, cercano a los 20 mil millones de pesos a precios de 2023.

Anexo Metodológico

Índice Deflactor

Para quitar el efecto de la nominalidad de los precios corrientes y evaluar su evolución real, se construyó un índice deflactor utilizando el promedio anual de la variación interanual de la inflación publicada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (IPCBA). En el caso del año 2023, se utilizó el promedio de la variación interanual de dicho índice para los primeros cinco meses del año; es decir, de enero a mayo.